作者｜宣昌能「國家外匯管理局副局長」
文章｜《中國金融》2021年第2期
黨的十九屆五中全會(huì)提出要“建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制，全面提高對外開放水平，推動(dòng)貿(mào)易和投資自由化便利化”；同時(shí)強(qiáng)調(diào)要“完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，健全金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、預(yù)警、處置、問責(zé)制度體系，對違法違規(guī)行為零容忍”。高水平開放對高質(zhì)量的跨境金融監(jiān)管提出了新要求，也帶來了新挑戰(zhàn)。外匯管理部門要按照黨中央、國務(wù)院決策部署，在外匯市場“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體框架下，提升監(jiān)管科技賦能水平，強(qiáng)化功能監(jiān)管和行為監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)外匯交易監(jiān)管全覆蓋，進(jìn)一步提升外匯監(jiān)管效能。
外匯監(jiān)管形勢面臨新挑戰(zhàn)
跨境收支規(guī)模增長和波動(dòng)性加劇挑戰(zhàn)外匯監(jiān)管資源。2019年，我國跨境收支規(guī)模達(dá)到7.2萬億美元，是2008年的2.27倍；跨境收支主體480萬個(gè)，比2008年增長5.4倍。同時(shí)，跨境機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)性增強(qiáng)，交易形態(tài)更加復(fù)雜，金融市場波動(dòng)性及傳染性增強(qiáng)，金融風(fēng)險(xiǎn)溢出加快。但外匯監(jiān)管資源卻未出現(xiàn)同步增長，在監(jiān)管科技水平、監(jiān)管工具和手段、監(jiān)管人才、資金和技術(shù)保障等諸多方面還不能完全適應(yīng)金融市場雙向開放和資本項(xiàng)目可兌換遠(yuǎn)景需要。
金融服務(wù)數(shù)字化發(fā)展挑戰(zhàn)傳統(tǒng)外匯監(jiān)管模式。數(shù)字技術(shù)的廣泛運(yùn)用極大地改變了金融服務(wù)供給方式，新型跨境支付模式和工具促進(jìn)了高頻小額支付的便利化，但也加大了監(jiān)管部門對交易真實(shí)性、合規(guī)性的甄別難度。借道新型支付模式和工具從事走私、跨境賭博等違法犯罪活動(dòng)的案件大幅增加。同時(shí)，一些境外機(jī)構(gòu)或中國境內(nèi)的市場主體，利用“國外寬準(zhǔn)入”特點(diǎn)，迂回海外拿到金融牌照，以科技創(chuàng)新之名，在境內(nèi)開展網(wǎng)絡(luò)炒匯、跨境炒股、跨境投資類保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)，擾亂了國內(nèi)金融秩序。
跨境資金的數(shù)字化挑戰(zhàn)現(xiàn)有外匯監(jiān)管架構(gòu)。隨著比特幣價(jià)格飆升，各種加密貨幣被市場熱炒，交易規(guī)模迅速擴(kuò)大。加密貨幣具有“匿名化”、交易速度快、交易成本低、交易方式靈活等特征，交易平臺(tái)多設(shè)在境外，交易主體多層嵌套，資金來源和去向模糊，監(jiān)測識(shí)別難度大，容易成為跨境非法轉(zhuǎn)移資產(chǎn)通道。比如，市場主體在境內(nèi)將人民幣兌換成比特幣，通過互聯(lián)網(wǎng)將比特幣賣給境外方，并在境外賬戶收取相應(yīng)外幣，從而實(shí)現(xiàn)“對敲式”跨境交易。目前對加密貨幣缺乏監(jiān)管依據(jù)，難以納入外匯監(jiān)管范疇，客觀上導(dǎo)致加密貨幣跨境交易游離于外匯監(jiān)管之外。
非法跨境金融活動(dòng)日益專業(yè)化挑戰(zhàn)外匯監(jiān)管能力。大量的虛假欺騙性交易都披著表面合規(guī)的外衣，通常單證齊備、路徑正確，具有“表面真實(shí)性”。近年來破獲的案件顯示，地下錢莊和跨境賭博等犯罪活動(dòng)出現(xiàn)團(tuán)伙化趨勢，組織分工更加精細(xì)，作案手法更加專業(yè)；部分犯罪團(tuán)伙頭目甚至具有商業(yè)銀行工作經(jīng)歷，掌握外匯管理政策，資金轉(zhuǎn)移方式嫻熟。不同團(tuán)伙各司其職：經(jīng)營團(tuán)伙負(fù)責(zé)招攬賭客，跑分平臺(tái)負(fù)責(zé)提供二維碼，技術(shù)團(tuán)伙負(fù)責(zé)網(wǎng)站開發(fā)運(yùn)營，“水房”負(fù)責(zé)洗白非法資金，地下錢莊負(fù)責(zé)資金跨境轉(zhuǎn)移。非法跨境金融活動(dòng)的不斷“進(jìn)化”，加大了外匯監(jiān)管部門對其識(shí)別和打擊的難度。
跨境交易自由化便利化改革挑戰(zhàn)傳統(tǒng)外匯監(jiān)管體系。近年來，貿(mào)易投資便利化改革不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)額度式、單證式管理規(guī)則逐步退出。針對監(jiān)管制度改革，一些不法分子設(shè)法利用便利化渠道，虛構(gòu)交易信息，逃避監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)跨境資金轉(zhuǎn)移，擾亂外匯市場秩序。對此，監(jiān)管部門需要統(tǒng)籌安排，提高事中事后監(jiān)管能力，在跨境資金流動(dòng)監(jiān)管過程中做到便利化和防風(fēng)險(xiǎn)兩手抓。
外匯監(jiān)管理念需要新轉(zhuǎn)變
上述挑戰(zhàn)對傳統(tǒng)外匯監(jiān)管理念、監(jiān)管模式、監(jiān)管手段和監(jiān)管能力提出新的改進(jìn)要求。外匯管理部門需要順應(yīng)金融科技發(fā)展和貿(mào)易投資自由化便利化趨勢，打破傳統(tǒng)慣性思維，充分利用數(shù)字技術(shù)和監(jiān)管科技成果，探索構(gòu)建新的監(jiān)管框架。
外匯交易監(jiān)管實(shí)現(xiàn)全覆蓋。金融活動(dòng)事關(guān)國計(jì)民生和社會(huì)穩(wěn)定，必須接受嚴(yán)格監(jiān)管。實(shí)踐表明，脫離監(jiān)管的金融活動(dòng)，必然亂象叢生、風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)。無論是傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)，還是融合互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的新金融，其本質(zhì)上都屬于金融，因此必須接受統(tǒng)一的金融監(jiān)管。在外匯業(yè)務(wù)領(lǐng)域，不論機(jī)構(gòu)屬于何種類別、持牌與否，也無論其外匯資金來源及去向國別、產(chǎn)品是何名稱、交易行為采取哪種模式，只要穿透看具有跨境支付功能，涉及本外幣兌換的機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品和活動(dòng)，按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，都必須納入外匯監(jiān)管范疇，做到監(jiān)管全覆蓋，不留監(jiān)管空白。
統(tǒng)籌兼顧審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。在外匯業(yè)務(wù)領(lǐng)域，宏觀審慎監(jiān)管發(fā)揮著穩(wěn)定器作用，旨在調(diào)節(jié)和防范跨境資本周期性波動(dòng)。同時(shí)，面對更加開放的金融體系、更加活躍的金融市場、更加豐富的金融產(chǎn)品、更加創(chuàng)新的金融業(yè)態(tài)，強(qiáng)化微觀行為監(jiān)管的支撐保障作用也愈發(fā)重要。首先，要保障交易真實(shí)合理，穿透行為表象看實(shí)質(zhì)，嚴(yán)防虛假交易；其次，要保障交易誠信公平，及時(shí)識(shí)別和杜絕外匯欺詐行為，特別是對近年來一些造成投資者重大損失的非法網(wǎng)絡(luò)炒匯平臺(tái)要及時(shí)糾偏和懲戒警示；最后，要保障跨境交易合法有序，重點(diǎn)打擊地下錢莊、跨境賭博等非法活動(dòng)，保持對非法外匯交易零容忍的高壓態(tài)勢。
將“風(fēng)險(xiǎn)為本”理念貫穿外匯監(jiān)管全過程。防范風(fēng)險(xiǎn)是金融業(yè)的永恒主題，也是外匯監(jiān)管的主要目標(biāo)之一。原有的外匯監(jiān)管更側(cè)重合規(guī)監(jiān)管，以形式合規(guī)實(shí)現(xiàn)防風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)，偏重于靜態(tài)監(jiān)管。新形勢下，各類支付手段、網(wǎng)上金融交易、虛擬貨幣層出不窮，外匯違法違規(guī)活動(dòng)日益復(fù)雜。對此，外匯監(jiān)管要強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)為本的理念，統(tǒng)籌推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測、動(dòng)態(tài)識(shí)別、動(dòng)態(tài)評估和動(dòng)態(tài)防范。工作重點(diǎn)要更加突出風(fēng)險(xiǎn)主線，合理穿透各種外匯交易的表面真實(shí)性，識(shí)別其中隱藏的風(fēng)險(xiǎn)，著力把有限的監(jiān)管資源配置到高風(fēng)險(xiǎn)主體和高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)。
科技賦能提升風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的及時(shí)性和精準(zhǔn)性。科技進(jìn)步及其廣泛應(yīng)用不斷重塑金融業(yè)生態(tài)和競爭格局，在改進(jìn)金融服務(wù)、提升服務(wù)效率的同時(shí)，也導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)的形態(tài)、路徑發(fā)生了重大變化。監(jiān)管部門甄別和追蹤風(fēng)險(xiǎn)的難度不斷加大，傳統(tǒng)駐點(diǎn)式、拉網(wǎng)式現(xiàn)場檢查方式難以為繼。面對新形勢新要求，外匯管理部門要加大科技投入和運(yùn)用，提高科技賦能外匯監(jiān)管水平，增強(qiáng)監(jiān)管的時(shí)效性、精準(zhǔn)性和前瞻性。
外匯監(jiān)管手段需要新突破
加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善監(jiān)管制度體系，實(shí)現(xiàn)外匯市場監(jiān)管全覆蓋。強(qiáng)化功能監(jiān)管，動(dòng)態(tài)調(diào)整界定外匯監(jiān)管范疇，及時(shí)完善監(jiān)管規(guī)則。探索對利用加密貨幣實(shí)施跨境資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的規(guī)范管理；將跨境外匯監(jiān)管擴(kuò)展為跨境價(jià)值轉(zhuǎn)移監(jiān)管；將監(jiān)管重點(diǎn)從金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)展至經(jīng)營跨境業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)（含金融科技公司）。借鑒“三反”（反洗錢、反恐怖融資、反逃稅）理念和方法，加強(qiáng)部際和國際監(jiān)管合作，共同防范跨境金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
實(shí)施穿透式和一致性監(jiān)管，防范監(jiān)管空白和監(jiān)管套利。嚴(yán)格做好市場準(zhǔn)入管理，堅(jiān)持金融持牌經(jīng)營原則。境外機(jī)構(gòu)在其本國獲得的牌照，必須在我國設(shè)立實(shí)體商業(yè)并進(jìn)行準(zhǔn)入備案。堅(jiān)持穿透式監(jiān)管，打破“身份”標(biāo)簽，按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則進(jìn)行監(jiān)管。堅(jiān)持監(jiān)管一致性原則，相同的金融業(yè)務(wù)必須接受同樣的監(jiān)管，防止監(jiān)管套利。借鑒英國、新加坡等國“監(jiān)管沙箱”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，把握好金融創(chuàng)新、金融效率和金融穩(wěn)定的平衡。
強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，協(xié)調(diào)推進(jìn)審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。加強(qiáng)跨境資本流動(dòng)宏觀審慎管理，強(qiáng)化跨境資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、預(yù)警和評估，豐富宏觀審慎管理工具箱，維護(hù)外匯市場穩(wěn)定，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。提升行為監(jiān)管效率，保障交易真實(shí)合理、合法有序。2020年，國家外匯管理局共查處外匯違規(guī)案件2440起，處罰沒款9.44億元人民幣，較上年增長9.3%，案均處罰38.7萬元人民幣；其中查處地下錢莊交易對手罰沒款占比59.6%，有力震懾外匯違法違規(guī)，維護(hù)了外匯市場秩序。下一階段，外匯局將繼續(xù)以零容忍態(tài)度嚴(yán)厲打擊地下錢莊、跨境賭博等外匯違法犯罪活動(dòng)，維護(hù)外匯市場健康秩序。
夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，加強(qiáng)內(nèi)外部資源整合，打通數(shù)據(jù)壁壘。完善頂層設(shè)計(jì)，將金融科技公司跨境交易納入數(shù)據(jù)采集范圍，明確信息披露要求和規(guī)則。加強(qiáng)監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，推進(jìn)外匯、商務(wù)、稅務(wù)、海關(guān)等各類業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)高效采集和融合。提升數(shù)據(jù)管理及分析處理能力，構(gòu)建涵蓋跨境業(yè)務(wù)的全口徑、全生命周期的數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)，推動(dòng)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)監(jiān)管和算法監(jiān)管。
大力發(fā)展監(jiān)管科技，以技術(shù)驅(qū)動(dòng)型監(jiān)管代替?zhèn)鹘y(tǒng)監(jiān)管模式，提升外匯監(jiān)測分析效能。跟蹤研究金融科技前沿技術(shù)并加強(qiáng)外匯領(lǐng)域應(yīng)用，分析金融科技對外匯交易模式影響，儲(chǔ)備相關(guān)的監(jiān)管技術(shù)和應(yīng)對舉措。搭建基于大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)的監(jiān)管平臺(tái)和工具，充分挖掘數(shù)據(jù)資源價(jià)值，完善分析模型和指標(biāo)體系，提升對違法違規(guī)行為的篩查能力。推進(jìn)跨部門聯(lián)合監(jiān)管，加強(qiáng)信息共享研判，實(shí)現(xiàn)即時(shí)監(jiān)管、動(dòng)態(tài)監(jiān)管和全方位監(jiān)管。
加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，為提升監(jiān)管能力奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。經(jīng)過多輪跨境資金高強(qiáng)度波動(dòng)沖擊實(shí)踐鍛煉，外匯管理部門已經(jīng)打造出一支政治素養(yǎng)過硬、理論基礎(chǔ)扎實(shí)、業(yè)務(wù)技能強(qiáng)的專業(yè)監(jiān)管和執(zhí)法隊(duì)伍，為建立基于適應(yīng)高水平開放的外匯監(jiān)管體系提供了充實(shí)的人才儲(chǔ)備。未來需繼續(xù)加強(qiáng)干部思想政治教育，著力培養(yǎng)一支既掌握金融科技又精通外匯業(yè)務(wù)的監(jiān)管隊(duì)伍�！�
（責(zé)任編輯 張林）
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