縣城是我國推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化的重要空間、城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶。2020年以來，高層多次強調(diào)要加快縣城補短板，發(fā)揮縣城的關(guān)鍵作用。
近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（下稱《意見》）提出，到2025年，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進展，縣城短板弱項進一步補齊補強，一批具有良好區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力較強、集聚人口經(jīng)濟條件較好的縣城建設(shè)取得明顯成效，公共資源配置與常住人口規(guī)模基本匹配，特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，市政設(shè)施基本完備，公共服務(wù)全面提升，人居環(huán)境有效改善，綜合承載能力明顯增強，農(nóng)民到縣城就業(yè)安家規(guī)模不斷擴大，縣城居民生活品質(zhì)明顯改善。
2.5億人迎來大利好
縣域是我國的基本行政單元。目前我國有1800多個縣市。國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負責(zé)人表示，縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分。縣是我國歷史上最穩(wěn)定的行政區(qū)劃單元，其建制具有深厚歷史淵源，在中華文明發(fā)展史中具有重要地位，郡縣治、天下安。縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)，在城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)民到縣城買房子、向縣城集聚的現(xiàn)象很普遍。
該負責(zé)人介紹，2021年年底，我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人。其中，1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%，縣及縣級市數(shù)量占縣級行政區(qū)劃數(shù)量的約65%。推進縣城建設(shè)，有利于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局。
11月8日拍攝的商南縣城（無人機照片），陜西省商洛市商南縣是秦嶺深處的一個山區(qū)小縣。新華社
《意見》指出，縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。
中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞告訴第一財經(jīng)記者，縣域作為我國的基本行政單元，既有城也有鄉(xiāng)，既有農(nóng)業(yè)也有工業(yè)，架構(gòu)健全，體系完備，具有整合資源的基本幅員和投資支撐，在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中一直發(fā)揮基礎(chǔ)單元的作用。絕大多數(shù)的縣城所在地都有成為中小城市的可能性和必要性，個別縣城甚至有望成為大城市。因此發(fā)展縣城，也便于資源整合，以城帶鄉(xiāng)，促進鄉(xiāng)村振興。
湖北省社科院農(nóng)村經(jīng)濟研究所研究員鄒進泰對第一財經(jīng)分析，未來在擴大內(nèi)需和鄉(xiāng)村振興過程中，需要大量向農(nóng)村投入。同時，隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展，未來農(nóng)村人口還會減少，向城市轉(zhuǎn)移。在這個過程中，縣城將是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的主要載體。縣城既是未來投入的重點，也是鄉(xiāng)村振興的重要帶動點。
國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負責(zé)人表示，縣城是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要支撐。我國到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段，今后一段時期是健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的窗口期�？h城位于“城尾鄉(xiāng)頭”，是連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的天然載體。推進縣城建設(shè)，既有利于適應(yīng)農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求，又有利于輻射帶動鄉(xiāng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，也有利于強化縣城與鄰近城市的銜接配合。
廣東省體制改革研究會執(zhí)行會長彭澎對第一財經(jīng)分析，縣城的主要作用是服務(wù)于廣大農(nóng)村。尤其是在中西部地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的整體實力較弱，服務(wù)農(nóng)村的能力不足，因此縣城的醫(yī)療、教育等公共服務(wù)能力就十分重要。
《意見》指出，要以縣域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村作用，增強對鄉(xiāng)村的輻射帶動能力，促進縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，強化縣城與鄰近城市發(fā)展的銜接配合。
在產(chǎn)業(yè)支撐方面，《意見》明確，增強縣城產(chǎn)業(yè)支撐能力。重點發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌培育本地產(chǎn)業(yè)和承接外部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。突出特色、錯位發(fā)展，因地制宜發(fā)展一般性制造業(yè)。以“糧頭食尾”、“農(nóng)頭工尾”為抓手，培育農(nóng)產(chǎn)品(000061)加工業(yè)集群，發(fā)展農(nóng)資供應(yīng)、技術(shù)集成、倉儲物流、農(nóng)產(chǎn)品營銷等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。根據(jù)文化旅游資源稟賦，培育文化體驗、休閑度假、特色民宿、養(yǎng)生養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)。
前述國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負責(zé)人表示，產(chǎn)業(yè)是縣城建設(shè)發(fā)展的根基，有產(chǎn)業(yè)才有就業(yè)崗位、才有人口集聚。產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施可供眾多企業(yè)共用共享，直接影響著要素是否流入和企業(yè)成本高低。不少縣城的產(chǎn)業(yè)平臺功能比較薄弱、配套設(shè)施不健全，升高了企業(yè)生產(chǎn)成本和交易成本，沖抵了縣城勞動力和土地成本相對低的優(yōu)勢。要推進縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效，夯實縣城產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，促進居民就地就近就業(yè)和持續(xù)增收，帶動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。
各類縣城發(fā)展有何不同
我國縣域發(fā)展千差萬別，不同縣域的發(fā)展路徑各不相同。此次《意見》明確提出，要科學(xué)把握功能定位，分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向。《意見》將縣城發(fā)展方向分為5大類，即：加快發(fā)展大城市周邊縣城、積極培育專業(yè)功能縣城、合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城，有序發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)縣城，引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。
牛鳳瑞說，這樣的分類符合我國縣城發(fā)展的實際，我國的縣城差異很大，都有自己的區(qū)域特色，而且互相之間還不能類比，要因地制宜發(fā)展。
這其中，在大城市周邊縣城發(fā)展方面，《意見》指出，支持位于城市群和都市圈范圍內(nèi)的縣城融入鄰近大城市建設(shè)發(fā)展，主動承接人口、產(chǎn)業(yè)、功能特別是一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場、過度集中的公共服務(wù)資源疏解轉(zhuǎn)移，強化快速交通連接，發(fā)展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產(chǎn)業(yè)配套的衛(wèi)星縣城。
鄒進泰說，這5大類縣城劃分不是截然分開的，但是各有重點。比如第一類，大城市周邊的縣城，實際上就是衛(wèi)星城，這類縣城的發(fā)展可以分解大城市的壓力，通過衛(wèi)星城的發(fā)展解決中心城市城區(qū)過大的問題。國際上的東京、首爾等大城市周邊都有很多衛(wèi)星城。所以未來衛(wèi)星城是這類縣城的最大功能。
目前，一些大城市周邊的縣域，通過與中心城市的分工協(xié)作，重點發(fā)展制造業(yè)，經(jīng)濟實現(xiàn)快速發(fā)展。比如在中西部地區(qū)，比如長沙市下轄的長沙縣、寧鄉(xiāng)市、瀏陽市，南昌市下轄的南昌縣，合肥市下轄的肥西縣的GDP都超過了千億。
在培育專業(yè)功能縣城方面，《意見》明確，支持具有資源、交通等優(yōu)勢的縣城發(fā)揮專業(yè)特長，培育發(fā)展特色經(jīng)濟和支柱產(chǎn)業(yè)，強化產(chǎn)業(yè)平臺支撐，提高就業(yè)吸納能力，發(fā)展成為先進制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城。支持邊境縣城完善基礎(chǔ)設(shè)施，強化公共服務(wù)和邊境貿(mào)易等功能，提升人口集聚能力和守邊固邊能力。
鄒進泰說，過去很多縣城在招商引資的時候，是“撿到籃子里面就是菜”，只要能招到的就招進來，這樣也容易形成各個地方的無序競爭，效率也不高。而現(xiàn)在交通特別發(fā)達，產(chǎn)業(yè)的技術(shù)含量越來越高，可以在某個縣城，重點發(fā)展1到2個主打產(chǎn)業(yè)，形成專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)集群，有利于區(qū)域之間的合作與分工，提升產(chǎn)業(yè)的競爭力，有利于產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
牛鳳瑞分析，縣域的經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)當(dāng)從當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā)。一個縣域的范圍畢竟是有限的，所能集聚的資源也是有限的，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也不可能很完備。要么在所在城市群中，與中心城市形成很好的分工協(xié)作體系；要么著力發(fā)展有自身優(yōu)勢和特色的產(chǎn)業(yè)。
在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城發(fā)展方面，《意見》提出，要推動位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)的縣城集聚發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，做優(yōu)做強農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，更多吸納縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，為有效服務(wù)“三農(nóng)”、保障糧食安全提供支撐。
鄒進泰分析，一些農(nóng)業(yè)大縣，要盡可能地發(fā)展一些農(nóng)產(chǎn)品的加工業(yè)，提升整個農(nóng)業(yè)的效益，通過農(nóng)民品加工大縣的發(fā)展，使得農(nóng)產(chǎn)品加工、增值轉(zhuǎn)化更加有效，讓一二三產(chǎn)融合取得更好的效益。
在有序發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)縣城方面，要推動位于重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的縣城逐步有序承接生態(tài)地區(qū)超載人口轉(zhuǎn)移，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，增強公共服務(wù)供給能力，發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)和清潔能源，為保護修復(fù)生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐。
在引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展方面，《意見》要求，要結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展變化態(tài)勢，推動人口流失縣城嚴(yán)控城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量、盤活存量，促進人口和公共服務(wù)資源適度集中，加強民生保障和救助扶助，有序引導(dǎo)人口向鄰近的經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域轉(zhuǎn)移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。
鄒進泰說，這類縣城有很多過去是依賴某一種單一的資源發(fā)展的，比如石油、煤炭等，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一，隨著能源枯竭，產(chǎn)業(yè)逐漸萎縮，人口流失，這類縣城也隨之萎縮。因此對這類縣城發(fā)展要嚴(yán)格控制投資，避免無效的投資，提升資金的使用效率。
牛鳳瑞分析，人口嚴(yán)重流失的縣城，往往原來是礦區(qū)，或者是人地關(guān)系特別差的，因此適當(dāng)?shù)娜丝谶w移，也是我國人口再優(yōu)化布局的重要途徑和形式。這類縣城是收縮型縣城。其中，有些工礦區(qū)原來非常分散的收縮型城市，除了常住人口的絕對量減少以外，未來發(fā)展還有一個城鄉(xiāng)的再布局問題。比如，有些居民區(qū)的礦產(chǎn)資源枯竭了，要維持原來人口規(guī)模的公共服務(wù)已經(jīng)非常不合算，而且也不可取，這樣就有必要進行人口和城市的再集中。
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