對(duì)于收縮城市，我們已經(jīng)關(guān)注了三年，現(xiàn)在終于成為一個(gè)學(xué)界探討話題。
3月15日，中國(guó)城市百人論壇召開了一場(chǎng)2022冬春論壇，將主題定為“城市化與人口流失：挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)”。
論壇秘書長(zhǎng)、清華大學(xué)教授毛其智說，這么多年來，這是論壇主題第一次使用“流失”這種聽起來有點(diǎn)兒負(fù)面的詞匯。過去用的都是“未來、發(fā)展、高質(zhì)量、可持續(xù)”這類字眼。
我們常掛在嘴邊的“城鎮(zhèn)化”“城市化”，研究的是人口從農(nóng)村到城市、從小城鎮(zhèn)到大城市集聚的問題，在這個(gè)過程中，我們討論人口增長(zhǎng)帶來的挑戰(zhàn)。
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可“七普”數(shù)據(jù)以及2021年48萬人口增量的結(jié)果公布以來，人口增長(zhǎng)拐點(diǎn)將至的趨勢(shì)，沖擊著過去“人口數(shù)量紅利”的思維慣性，對(duì)人口總量的擔(dān)憂、對(duì)人口結(jié)構(gòu)的擔(dān)憂、對(duì)發(fā)展可持續(xù)性的擔(dān)憂接踵而至。甚至，“人口流失”“城市收縮”等概念成為熱詞。
所以，人口在流失嗎？情況嚴(yán)重嗎？哪些地方在流失？帶來了什么挑戰(zhàn)？又該如何應(yīng)對(duì)？論壇上，國(guó)內(nèi)城市研究領(lǐng)域的幾位專家圍繞“城市化與人口流失”這個(gè)話題，給出了他們最新的解讀與研究。
究竟有多少城市出現(xiàn)人口減少
“收縮城市的定義，實(shí)際上現(xiàn)在也沒有一個(gè)共識(shí)”，2013年就開始研究“收縮城市”的清華大學(xué)建筑學(xué)院長(zhǎng)聘副教授龍瀛在演講中如此說道。
“沒有達(dá)成共識(shí)”這一判斷，從與會(huì)專家“五花八門”的統(tǒng)計(jì)結(jié)果、對(duì)“城市”定義的重新梳理可窺一二。
如何識(shí)別人口出現(xiàn)減少的“城市”，對(duì)比人口普查數(shù)據(jù)是途徑之一，不過大家的識(shí)別結(jié)果不盡相同。
中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)王凱統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，過去十年間337個(gè)地級(jí)及以上城市中，150個(gè)城市的市域人口減少3637萬，比2000-2010年人口減少的城市增加61個(gè)。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院副院長(zhǎng)、教授張學(xué)良的統(tǒng)計(jì)結(jié)果是，146個(gè)地級(jí)市（州、盟、地區(qū)）在收縮。其中，有53個(gè)城市在連續(xù)兩次普查（“七普”與“六普”、“六普”與“五普”）20年間均出現(xiàn)人口流失與收縮。
龍瀛的統(tǒng)計(jì)結(jié)果則是，2010-2020年間中國(guó)人口流失的區(qū)縣為1506個(gè)，占比52%，人口流失的行政城市（市轄區(qū)）有266個(gè)，占比39%（不含新疆?dāng)?shù)據(jù)）。
也有專家使用了其他數(shù)據(jù)，識(shí)別出不同的“收縮城市”。
比如，中國(guó)社科院城市與競(jìng)爭(zhēng)力研究中心主任、中國(guó)城市百人論壇秘書長(zhǎng)（執(zhí)行）倪鵬飛以2016-2018為時(shí)間維度，從234個(gè)樣本城市中識(shí)別出22個(gè)收縮城市，與我們此前得出的結(jié)論一致。
中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)肖金成統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，截至2018年我國(guó)人口流出的地州市共199個(gè)，占322個(gè)地州市的61.8%，流出人口共計(jì)10967.86萬人。其中凈流出人口小于50萬的地州市占比61.31%。
中國(guó)社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)、研究員張車偉也給出一組統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，人口收縮地級(jí)城市城區(qū)數(shù)量占地級(jí)市總數(shù)的13.4%，人口收縮的縣城數(shù)量占縣城總數(shù)的15.2%，人口收縮的鎮(zhèn)區(qū)占鎮(zhèn)區(qū)總數(shù)的29.8%。
張學(xué)良用夜間燈光大數(shù)據(jù)進(jìn)行度量，從全國(guó)2800多個(gè)縣市區(qū)中識(shí)別出有1290多個(gè)縣市區(qū)的人口在下降，其中191個(gè)縣市區(qū)的人口持續(xù)下降。
識(shí)別結(jié)果從幾十個(gè)到上百個(gè)再到上千個(gè)，究其原因，空間尺度是最大的變量——當(dāng)我們談?wù)摗笆湛s城市”的時(shí)候，是以縣市區(qū)還是地級(jí)市為基本單元，是以“自然城市”還是以“行政城市”為討論對(duì)象，學(xué)界還沒有形成統(tǒng)一的識(shí)別規(guī)則。
不是所有的“收縮”都在東北
雖然確切的數(shù)量上并未達(dá)成統(tǒng)一，但關(guān)于“收縮城市”的類型和區(qū)域分布，與會(huì)專家的看法基本一致。
從類型上來看，“城市人口絕對(duì)額下降發(fā)生在資源枯竭型城市”，肖金成曾在2002年就對(duì)全國(guó)118個(gè)資源型城市做過數(shù)據(jù)分析，其中60多個(gè)資源枯竭型城市“確實(shí)存在著人口外流的現(xiàn)象”。
黑龍江省鶴崗市城市景觀。新華社記者 謝劍飛攝
人口流失之后，城市內(nèi)部就會(huì)出現(xiàn)大量的閑置地、空地，以及很多低效用地。龍瀛團(tuán)隊(duì)對(duì)資源枯竭型城市鶴崗進(jìn)行跟蹤研究發(fā)現(xiàn)，短短五年時(shí)間，鶴崗城市內(nèi)部的空地面積已經(jīng)翻倍。
資源型城市正是我國(guó)東北地區(qū)人口減少城市的主流。根據(jù)張車偉的研究，東北地區(qū)的人口從2010年以來就開始減少，比全國(guó)提前了15年左右。城市類型也比較鮮明，主要是資源型城市、老工業(yè)基地城市和邊境城市。
圖片來源：每日經(jīng)濟(jì)新聞 吳林靜 攝
強(qiáng)中心城市的周邊地區(qū)是另一種“收縮”的類型，主要表現(xiàn)為縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)。
從省級(jí)層面來看，過去10年，人口減少、人口流失的85%集中在東北三省。在魏后凱看來，縣域人口的流失是東北地區(qū)人口流失的主要原因——2010-2020年，東北三省87個(gè)縣常住人口減少了將近700萬，占東北三省常住人口減少的63.2%，這些人口72.6%流向了東北以外的地區(qū)。
但其實(shí)，不僅是東北地區(qū)的縣域出現(xiàn)了人口減少的情況。張學(xué)良研究發(fā)現(xiàn)，全國(guó)有42個(gè)三省交界的毗鄰區(qū)域，其中七成的區(qū)域人口在持續(xù)下降。
南京大學(xué)空間規(guī)劃研究中心主任、教授張京祥同樣提出，中西部地區(qū)很多欠發(fā)達(dá)的縣城在收縮；即使在特大城市的內(nèi)部，一些局部地區(qū)也會(huì)出現(xiàn)收縮；東部沿海城市群之間的空隙地區(qū)，也出現(xiàn)了收縮；即使是長(zhǎng)三角地區(qū)，其小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村也都存在收縮現(xiàn)象。
對(duì)于縣級(jí)尺度人口減少的現(xiàn)象，王凱研究得更加細(xì)致，他分析發(fā)現(xiàn)縣城城區(qū)其實(shí)是在集聚人口的，不過更大范圍的縣域整體人口呈流出態(tài)勢(shì)。
它不是一個(gè)簡(jiǎn)單的人口流失
過去習(xí)慣了城市的增長(zhǎng)，習(xí)慣了探究人口流入地的問題。眼下，諸多研究卻證實(shí)人口減少的現(xiàn)象確確實(shí)實(shí)在發(fā)生。
不過，與其將其判定為“人口流失”“收縮城市”，有專家認(rèn)為用“人口的空間再分布”來解釋更為科學(xué)——在某個(gè)小尺度單元看到人口絕對(duì)數(shù)量減少，但放大到一定的區(qū)域，它是人口再分布的現(xiàn)象。
圖片來源：攝圖網(wǎng)501099665
比如，一些小城鎮(zhèn)、縣城的人口絕對(duì)數(shù)量在減少，當(dāng)視線拉開到整個(gè)市域范圍，相當(dāng)一部分人口其實(shí)是向城市中心移動(dòng)，“它不是一個(gè)簡(jiǎn)單的人口流失”。
又比如，城市群、都市圈的核心區(qū)與外圍區(qū)發(fā)展程度不一，人口由相對(duì)欠發(fā)達(dá)的外圍區(qū)流向核心區(qū)，導(dǎo)致外圍地區(qū)縣域單元人口下降，而中心城市的人口增長(zhǎng)較快。有專家認(rèn)為，這其實(shí)也是城市化進(jìn)程中人口流動(dòng)和轉(zhuǎn)移的正常現(xiàn)象。
還有，那些過去靠消耗自然資源擴(kuò)張的城市，空間的開發(fā)、資源環(huán)境的消耗總有天花板，承載不了城市規(guī)模和人口的無限擴(kuò)張，終會(huì)迎來轉(zhuǎn)型的那一天。當(dāng)人口減少，向其他地方重新分布，從更大范圍來看，有利于推進(jìn)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。
從這個(gè)角度重新審視“收縮城市”，就不是一個(gè)貶義的詞語、不是一個(gè)糟糕的結(jié)果。
根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)來看，全國(guó)人戶分離人口5.04億，其中流動(dòng)人口3.85億。相比“六普”，人戶分離的現(xiàn)象愈加突出。具體數(shù)據(jù)顯示，過去人戶分離主要是進(jìn)城的農(nóng)民工，現(xiàn)在人戶分離的主要是在縣級(jí)單元之間流動(dòng)的人群。
王凱認(rèn)為，這種變化基本符合城市發(fā)展的一般規(guī)律。從世界范圍來看，城鎮(zhèn)化率達(dá)到65%以后，人口流動(dòng)確實(shí)存在從鄉(xiāng)村到城市的遷移變成城市和城市之間的遷移。包括美國(guó)底特律地區(qū)、德國(guó)魯爾地區(qū)、日本部分中小城市，都出現(xiàn)過城區(qū)人口減少的問題。
肖金成提出，城市化的本質(zhì)就是“農(nóng)民進(jìn)城”，工業(yè)化的快速推進(jìn)會(huì)吸引大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力流入城市，導(dǎo)致城市人口增加，相應(yīng)的農(nóng)村人口減少。這是城市化的必然過程，是不可改變的趨勢(shì)。
未雨綢繆的“超前應(yīng)對(duì)”不可忽視
論壇上，多位專家均呼吁應(yīng)理性看待城市人口收縮和轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，更“不必恐慌”，這是符合城市發(fā)展規(guī)律的必然過程。
不過，未雨綢繆的“超前應(yīng)對(duì)”也不可忽視。倪鵬飛提出，“潛在的城市和區(qū)域人口收縮，可能要比目前數(shù)據(jù)反映的嚴(yán)重得多”。
一是收縮型城市規(guī)模、范圍可能會(huì)擴(kuò)大；二是無論住房過剩還是地方債的負(fù)擔(dān)，可能還會(huì)進(jìn)一步增加。一些城市或?qū)⑾萑肴丝诹魇Аa(chǎn)業(yè)萎縮、住房過剩、債務(wù)攀升的惡性循環(huán)。
圖片來源：每日經(jīng)濟(jì)新聞 吳林靜 攝
作為人口流出地，中小城市、邊境城市、縣級(jí)單元需要轉(zhuǎn)變發(fā)展模式。
倪鵬飛建議，一些因經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律導(dǎo)致的人口收縮地區(qū)，要在收縮中高質(zhì)量發(fā)展，可以發(fā)展緊湊型城市，創(chuàng)造高質(zhì)量、差異化的公共產(chǎn)品，由此來支撐其差異化的、具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
與此同時(shí)，中小城市、縣級(jí)單元等需要補(bǔ)上基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的短板，促進(jìn)返鄉(xiāng)農(nóng)民的安居樂業(yè)。今年《政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)縣域商業(yè)體系建設(shè)等。倪鵬飛進(jìn)一步提出，尤其是大都市周邊的縣城、城鎮(zhèn)，“只有這樣才既能夠阻止其過度收縮，又能夠解決大城市、特大城市過度擁擠的問題�！�
不少專家指出，積極應(yīng)對(duì)的一個(gè)重要前提，是對(duì)城市發(fā)展價(jià)值取向的根本轉(zhuǎn)變——從以往“為增長(zhǎng)而進(jìn)行的規(guī)劃”轉(zhuǎn)向“適應(yīng)收縮的規(guī)劃”。
“城市收縮是歐美國(guó)家、西方國(guó)家存在的一個(gè)普遍現(xiàn)象和嚴(yán)峻危機(jī)，對(duì)于中國(guó)來講，城市收縮也并不遙遠(yuǎn)�！睆埦┫橹赋�，首先要解決的問題是，針對(duì)這一現(xiàn)象，我們的城市是否愿意直面收縮。
“從實(shí)踐中來看，政府還是普遍回避這樣一個(gè)詞語，他們認(rèn)為城市收縮是負(fù)面的、糟糕的，就是衰退，他們是否在意識(shí)上根本地放棄了增長(zhǎng)主義模式？”張京祥補(bǔ)充道，“其次是國(guó)土空間規(guī)劃，是不是從理念、理論、方法和實(shí)施路徑上，已經(jīng)為這個(gè)城市收縮做好了準(zhǔn)備？”
與此同時(shí)，作為人口流入地，超大、特大城市的任務(wù)則是提高現(xiàn)代化的治理能力和水平，解決由于人口快速集聚導(dǎo)致的“大城市病”，兼顧不同人群的多元化需求。
某種意義上講，人口的空間再分布，是人們“用腳投票”的客觀表達(dá)。人往高處走，水往低處流，公共服務(wù)水平高的地方更具有吸引力。在中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院教授級(jí)高級(jí)規(guī)劃師李曉江看來，這是一種“美好生活導(dǎo)向的人口流動(dòng)”。
李曉江指出，我們正在走向一個(gè)大中小城市和縣級(jí)單元之間更加均衡的城鎮(zhèn)化、更加公平的發(fā)展，“健康的城鎮(zhèn)化，應(yīng)該既有大城市的快速發(fā)展，也有中小城市、縣域經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足進(jìn)步”。
“收縮城市”的出現(xiàn)，或許正給我們一次積極調(diào)整的契機(jī)，推動(dòng)形成以城市群為主體，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。
記者|吳林靜 程曉玲
編輯|楊歡 盧祥勇 蓋源源 杜波
校對(duì)|孫志成
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