政府工作報(bào)告首提設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金有何深意？

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 胡艷明 梁冀 3月5日，十三屆全國人大五次會(huì)議在京開幕，國務(wù)院總理李克強(qiáng)作政府工作報(bào)告。其中，“設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金”的提法首次出現(xiàn)在政府工作報(bào)告中。

為何要設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金？金融穩(wěn)定保障基金的運(yùn)行機(jī)制將是怎樣的？是否會(huì)像存款保險(xiǎn)基金等，作為獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)運(yùn)營？可能由誰出資？歸口哪個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理？

在此之前，我國已經(jīng)建成了存款保險(xiǎn)基金、保險(xiǎn)保障基金、證券投資者保護(hù)基金、信托業(yè)保障基金等制度，對(duì)銀行存款、保險(xiǎn)、證券公司、信托等領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行防范、化解和處置。

對(duì)于金融穩(wěn)定保障基金的設(shè)立，有學(xué)者預(yù)計(jì)，“關(guān)于制定《金融穩(wěn)定法》也在討論中，估計(jì)兩個(gè)同時(shí)推進(jìn)�！币灿蟹治鋈耸空J(rèn)為，設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金有利于拓寬金融機(jī)構(gòu)的救助資金，不必完全依賴人民銀行的最后貸款人角色。

在國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所原所長張承惠看來，金融穩(wěn)定保障基金應(yīng)該是中央政府主導(dǎo)的，為了防范和處置金融風(fēng)險(xiǎn)的制度。

“金融穩(wěn)定保障基金具體如何運(yùn)作，是單獨(dú)成立一個(gè)基金，還是把目前已有的保險(xiǎn)保障基金、證券投資者保護(hù)基金、信托業(yè)保障基金（可能不包括存款保險(xiǎn)基金）整合在一起作為金融穩(wěn)定保障基金？否則，也要考慮資金來源問題，政府出資多少、可以覆蓋多少比例？如果機(jī)構(gòu)也參與出資的話，上述幾項(xiàng)基金機(jī)構(gòu)已經(jīng)出資，還要再次出資嗎？個(gè)人認(rèn)為，最合理的辦法或是將現(xiàn)有幾項(xiàng)保障基金整合，從而更有效率地處置風(fēng)險(xiǎn)。”張承惠分析。

“建立金融穩(wěn)定基金是各國處置問題機(jī)構(gòu)的普遍做法�！�中國銀行(601988)高級(jí)研究員李佩珈對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示。她預(yù)計(jì)，在部分中小銀行較為集中、潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患較高的地區(qū)，可能由地方政府牽頭成立處置基金，用于當(dāng)?shù)亟鹑陲L(fēng)險(xiǎn)的防范和處置，進(jìn)一步壓實(shí)地方責(zé)任。

國際探索先例

設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金出現(xiàn)在政府工作報(bào)告“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”的部分。2022年政府工作報(bào)告提出，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。繼續(xù)按照穩(wěn)定大局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類施策、精準(zhǔn)拆彈的基本方針，做好經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)處置工作。壓實(shí)地方屬地責(zé)任、部門監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、防控機(jī)制和能力建設(shè)，設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金，運(yùn)用市場化、法治化方式化解風(fēng)險(xiǎn)隱患，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

對(duì)于金融穩(wěn)定基金，在國際上較為知名的是歐盟經(jīng)濟(jì)財(cái)政部長理事會(huì)框架下創(chuàng)立歐洲金融穩(wěn)定基金（EFSF），為面臨主權(quán)債務(wù)違約的歐元區(qū)國家提供臨時(shí)性貸款。

中泰證券研究所政策組負(fù)責(zé)人楊暢也認(rèn)為，2022年政府工作報(bào)告提出要“設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金”，與之相類似的有“歐洲金融穩(wěn)定基金（EFSF）”。

其中可以參考的手段，楊暢分析，有大致三個(gè)方面：第一，干預(yù)債務(wù)的一級(jí)二級(jí)市場，在歐洲中央銀行判斷下，認(rèn)為存在特殊的金融市場環(huán)境，并且會(huì)對(duì)金融穩(wěn)定構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，對(duì)市場進(jìn)行干預(yù)；第二，基于預(yù)防性計(jì)劃開展行動(dòng)；第三，向政府提供貸款，為金融機(jī)構(gòu)的資本重組提供資金。

李佩珈對(duì)記者表示，建立金融穩(wěn)定基金是各國處置問題機(jī)構(gòu)的普遍做法。例如，美國、英國、歐盟、德國等國家和地區(qū)都分別在2008年全球金融危機(jī)期間探索建立了金融穩(wěn)定基金以實(shí)現(xiàn)對(duì)問題機(jī)構(gòu)的處置。從這些國家的實(shí)踐來看，金融穩(wěn)定基金的資金來源主要包括三大部分：一是由金融機(jī)構(gòu)以“生前遺囑”的方式繳納，以切實(shí)壓實(shí)問題機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任。二是接受處置資助的金融機(jī)構(gòu)在其度過危機(jī)后歸還的資金。三是財(cái)政資金注資。

對(duì)于政府工作報(bào)告提出“設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金”，東方金誠首席宏觀分析師王青表示，這主要體現(xiàn)托底救助安排，進(jìn)一步夯實(shí)金融穩(wěn)定基礎(chǔ)。可以看到，2021年為防止部分地方大型國企違約風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散，各地設(shè)立的“信用保障基金”發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

機(jī)制猜想

中國人民銀行日前在官網(wǎng)開設(shè)專欄，介紹一年來金融領(lǐng)域重點(diǎn)工作情況。央行金融穩(wěn)定局表示，央行全面清理整頓金融秩序。集中整治互聯(lián)網(wǎng)金融亂象，已轉(zhuǎn)入常態(tài)化監(jiān)管。

其中，P2P網(wǎng)貸平臺(tái)全部退出經(jīng)營，未兌付借貸余額從最初的1.2萬億元下降至4900億元。有效遏制境內(nèi)虛擬貨幣交易炒作風(fēng)氣，中國境內(nèi)比特幣交易量全球占比從90%以上迅速下降至10%。嚴(yán)厲打擊亂辦金融、“無照駕駛”等非法金融活動(dòng)，開展打擊非法集資犯罪專項(xiàng)行動(dòng)，過去五年累計(jì)立案查處非法集資案件2.5萬起。將互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的金融業(yè)務(wù)全部納入監(jiān)管，規(guī)范持牌機(jī)構(gòu)與互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)公司業(yè)務(wù)合作，強(qiáng)化金融反壟斷和反不正當(dāng)競爭，維護(hù)市場秩序。

李佩珈認(rèn)為，近年來，我國金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解取得重大進(jìn)展。但也要看到，受內(nèi)外部沖擊因素增多，部分中小銀行不良資產(chǎn)高企、風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)，一些中小銀行公司更是屢屢出現(xiàn)高管腐敗、大股東操縱等違法違規(guī)事件，不僅影響了自身穩(wěn)健發(fā)展，也對(duì)金融穩(wěn)定形成了一定挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，當(dāng)前中小銀行風(fēng)險(xiǎn)處置還普遍存在市場化處置機(jī)制不到位以及中央地方監(jiān)管協(xié)同不足等問題。

“例如，人民銀行主要關(guān)注金融穩(wěn)定職能，其目標(biāo)是不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，而地方政府則更關(guān)注當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，在金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入等方面存在門檻偏于寬松等問題，這加大了潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患。一旦出了問題，地方監(jiān)管部門又無相應(yīng)的處置應(yīng)對(duì)能力�！崩钆彗毂硎尽�

我國已經(jīng)建成了存款保險(xiǎn)基金、保險(xiǎn)保障基金、證券投資者保護(hù)基金、信托業(yè)保障基金等制度，對(duì)分業(yè)監(jiān)管下的金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范、化解和處置。

從幾項(xiàng)保障基金的設(shè)立路徑來看：2005年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)中國證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、中國人民銀行發(fā)布《證券投資者保護(hù)基金管理辦法》，同意設(shè)立國有獨(dú)資的中國證券投資者保護(hù)基金有限責(zé)任公司，并批準(zhǔn)了公司章程。2005年8月30日，投�；�金公司在國家工商總局注冊(cè)成立，由國務(wù)院出資，財(cái)政部一次性撥付注冊(cè)資金63億元。投�；�金公司歸口中國證監(jiān)會(huì)管理。

2008年9月，原中國保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、中國人民銀行三部委共同頒布了《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》，由政府出資設(shè)立中國保險(xiǎn)保障基金有限責(zé)任公司。

2014年12月，原銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《信托業(yè)保障基金管理辦法》。2015年1月，作為信�；�金的管理人，中國信托業(yè)保障基金有限責(zé)任公司獲發(fā)營業(yè)執(zhí)照，注冊(cè)資本115億元。

2015年5月1日《存款保險(xiǎn)條例》施行，我國存款保險(xiǎn)制度正式建立。2019年5月，存款保險(xiǎn)基金作為獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)運(yùn)營，存款保險(xiǎn)基金管理有限責(zé)任公司5月24日成立，股東為中國人民銀行，注冊(cè)資本為100億元。

“建立金融穩(wěn)定基金雖然是首次被提出，但其實(shí)踐構(gòu)想可追溯到我國存款保險(xiǎn)金制度的建立和過去對(duì)包商銀行等問題銀行的處置�！崩钆彗旆治龇Q，2015年，我國已開始建立了存款保險(xiǎn)基金制度，并被用于包商銀行等問題機(jī)構(gòu)的處置（在處理包商銀行問題時(shí)，資金來源除了存款保險(xiǎn)基金外還包括人民銀行提供的金融穩(wěn)定再貸款資金等）。

在國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所原所長張承惠看來，金融穩(wěn)定保障基金應(yīng)該是中央政府主導(dǎo)的，為了防范和處置金融風(fēng)險(xiǎn)的制度。

李佩珈預(yù)計(jì)，在部分中小銀行較為集中、潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患較高的地區(qū)，可能由地方政府牽頭成立處置基金，用于當(dāng)?shù)亟鹑陲L(fēng)險(xiǎn)的防范和處置，進(jìn)一步壓實(shí)地方責(zé)任。

在李佩珈看來，金融穩(wěn)定基金與我國已建立的存款保險(xiǎn)基金既有聯(lián)系也有區(qū)別。一是牽頭部門不同。金融穩(wěn)定基金或主要由省級(jí)地方政府牽頭成立，而存款保險(xiǎn)基金主要央行統(tǒng)籌。二是作用對(duì)象不同。金融穩(wěn)定基金主要用當(dāng)?shù)貑栴}機(jī)構(gòu)的處置。而存款保險(xiǎn)基金主要用于為儲(chǔ)戶提供保障。三是管理模式不同。金融穩(wěn)定基金可能由人民銀行和地方政府進(jìn)行雙頭監(jiān)管，而存款保險(xiǎn)基金則主要由人民銀行主管。

值得注意的是，今年全國兩會(huì)上，代表委員們?cè)俅魏粲醣M快出臺(tái)金融穩(wěn)定法。全國人大代表、全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員劉新華在媒體采訪時(shí)表示，建議在立足國情的基礎(chǔ)上，借鑒境外實(shí)踐，盡快制定出臺(tái)金融穩(wěn)定法。建立覆蓋全市場的金融穩(wěn)定監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后的全流程監(jiān)管。構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的金融風(fēng)險(xiǎn)防控處置機(jī)制。