劉旭（清華大學(xué)國(guó)家戰(zhàn)略研究院特約研究員）
黨的十九屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》（簡(jiǎn)稱《決議》）強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管和反壟斷規(guī)制，防止資本無(wú)序擴(kuò)張，維護(hù)市場(chǎng)秩序，激發(fā)各類市場(chǎng)主體特別是中小微企業(yè)活力，保護(hù)廣大勞動(dòng)者和消費(fèi)者權(quán)益。
《決議》發(fā)布后幾天，11月18日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局大門柱子上加掛了國(guó)家反壟斷局的牌子。這讓2008年8月1日生效的反壟斷法在我國(guó)迎來(lái)了一個(gè)新的里程碑，也迎來(lái)了新挑戰(zhàn)。
充實(shí)反壟斷執(zhí)法力量
國(guó)家反壟斷局掛牌后的首要挑戰(zhàn)是如何充實(shí)反壟斷執(zhí)法力量。這包括三方面，即增加反壟斷執(zhí)法編制，提高執(zhí)法人員素養(yǎng)，優(yōu)化市場(chǎng)調(diào)研、經(jīng)濟(jì)學(xué)分析服務(wù)外包。
反壟斷執(zhí)法編制是反映反壟斷執(zhí)法力量的直觀指標(biāo)。
2015年6月20日《瞭望東方周刊》刊發(fā)文章《許昆林:親歷重大反壟斷案》，其中透露：2009年原發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督監(jiān)查司只有2名反壟斷執(zhí)法人員；在經(jīng)過2010年中藥材、農(nóng)產(chǎn)品(000061,股吧)價(jià)格因囤積居奇而出現(xiàn)大幅波動(dòng)，民航京滬快線調(diào)價(jià)行為也引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注后，2011年7月，價(jià)格監(jiān)督檢查司獲中編辦批復(fù)，更名為價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局，編制增加了20個(gè)，達(dá)到46人，處室增設(shè)4個(gè)，也批準(zhǔn)了8個(gè)省市對(duì)各自的價(jià)格反壟斷部門進(jìn)行擴(kuò)編，總計(jì)150個(gè)。
在2018年國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合時(shí)，原國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、工商總局的反壟斷執(zhí)法人員合計(jì)超過60人，但由于國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局反壟斷局只有42個(gè)編制，導(dǎo)致不少經(jīng)驗(yàn)豐富的反壟斷執(zhí)法人員要么去了其他司局或地方掛職，要么選擇了離職，在過去3年里輾轉(zhuǎn)進(jìn)入了大型律所和超大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)。
2021年10月，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局在公務(wù)員招錄中為反壟斷局留了18個(gè)名額。但即便如此，國(guó)家反壟斷局的執(zhí)法編制也僅僅是恢復(fù)到2018年機(jī)構(gòu)整合前的大致水平。這個(gè)編制規(guī)模不到歐盟委員會(huì)、美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和美國(guó)聯(lián)邦司法部反壟斷執(zhí)法人員的十分之一。即便是人口與我國(guó)四川省相近的德國(guó)，其聯(lián)邦卡特爾局也有超過300個(gè)工作人員。即便參考國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局管理的國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局，國(guó)家反壟斷局的編制規(guī)模在未來(lái)5年很可能也只增加到140人左右。
但相比編制增加，如何提高反壟斷執(zhí)法人才專業(yè)素養(yǎng)、快速積累辦案經(jīng)驗(yàn)更是關(guān)鍵。因此，還需一方面改善涉嫌違反反壟斷法行為的舉報(bào)受理程序與舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，增加案源線索，讓新吸納的執(zhí)法人員得到更多鍛煉，另一方面及時(shí)從其他司局和地方市監(jiān)局借調(diào)有經(jīng)驗(yàn)的反壟斷執(zhí)法人才，方能解燃眉之急，加速執(zhí)法人才傳幫帶。
在執(zhí)法編制和執(zhí)法人才不足的情況下，借助第三方市場(chǎng)分析機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)學(xué)分析機(jī)構(gòu)的“外腦”來(lái)協(xié)助反壟斷執(zhí)法工作方面，是我國(guó)反壟斷執(zhí)法的特色之一，尤其是在經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查方面。但是，由于這些外部機(jī)構(gòu)、學(xué)者專家的意見沒有被完全公開，如何通過社會(huì)監(jiān)督，保障這些專家意見的專業(yè)性、中立性，促進(jìn)“外腦”市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰，防范“外腦”被企業(yè)俘獲，也是不可回避的課題。
改善央地協(xié)同
相比備受關(guān)注的國(guó)家反壟斷局，各省反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)編制數(shù)量更少，執(zhí)法人才儲(chǔ)備不足的問題也值得重視。
如果將新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)市監(jiān)局與新疆維吾爾自治區(qū)市監(jiān)局看作一個(gè)協(xié)作整體的話，我國(guó)內(nèi)地31個(gè)省份市監(jiān)局下轄的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)各自的專職反壟斷執(zhí)法人員普遍不足，同市監(jiān)系統(tǒng)其他機(jī)構(gòu)一樣，也存在執(zhí)法隊(duì)伍老齡化的趨勢(shì)。而且，除了要查辦壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)案件，各省份反壟斷執(zhí)法人員還肩負(fù)著公平競(jìng)爭(zhēng)審查的繁重工作。
從2020年公開的反壟斷執(zhí)法案件結(jié)案數(shù)量看：當(dāng)年全國(guó)查結(jié)的15個(gè)壟斷協(xié)議案件中，浙江查結(jié)了3起，廣東、安徽分別查結(jié)2起，湖南、湖北、四川、江蘇、寧夏、海南、北京、上海各查結(jié)1起；同期查結(jié)的9個(gè)濫用市場(chǎng)支配地位案中，江蘇、浙江、山西市監(jiān)局分別查結(jié)2起，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局反壟斷局和青海、上海市監(jiān)局各查結(jié)1起。通過這兩組數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，各省份在反壟斷執(zhí)法的積極性和勝任力上有著明顯差距。只有12個(gè)省級(jí)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在2020年查結(jié)了至少1起經(jīng)營(yíng)者違反反壟斷法的案件，其他近三分之二的省份在查結(jié)經(jīng)營(yíng)者違反反壟斷法案件上交了“白卷”。
而且，從過去一年多公開的經(jīng)營(yíng)者違反反壟斷法的案件來(lái)看，有多個(gè)案件立案后調(diào)查時(shí)間超過3年，甚至出現(xiàn)立案后近4年半才查結(jié)的案件（例如上海市物價(jià)局于2016年4月開始調(diào)查上海市旅游行業(yè)協(xié)會(huì)組織的壟斷協(xié)議案，2020年10月15日才查結(jié)），個(gè)別案件在國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)交辦給地方后，持續(xù)了4年多才結(jié)案（例如原工商總局2017年5月交辦河南工商局調(diào)查商丘市新先鋒藥業(yè)有限公司濫用市場(chǎng)支配地位行為，2021年9月27日才結(jié)案）。盡快解決地方反壟斷執(zhí)法人員不足問題，或有助于祛除反壟斷執(zhí)法效率低下、辦案周期過長(zhǎng)、案件積壓多、上級(jí)交辦案件無(wú)法及時(shí)查結(jié)等問題。
另外，如何平衡強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法與引導(dǎo)本地企業(yè)反壟斷法合規(guī)也是擺在地方反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)面前的挑戰(zhàn)。中新網(wǎng)2020年6月29日?qǐng)?bào)道《浙江：將開展500家重點(diǎn)企業(yè)反壟斷輔導(dǎo)》。2020年只查辦了5起經(jīng)營(yíng)者違反反壟斷法案件的浙江市監(jiān)局，同時(shí)要輔導(dǎo)500家重點(diǎn)企業(yè)開展反壟斷法合規(guī)，這對(duì)有限的反壟斷執(zhí)法資源而言無(wú)疑是巨大的考驗(yàn)。雖然這也客觀上反映出企業(yè)界和地方政府對(duì)強(qiáng)化反壟斷法合規(guī)的重視，但是相比有限的反壟斷執(zhí)法人員輔導(dǎo)、培訓(xùn)企業(yè)合規(guī)，強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法、提高個(gè)案執(zhí)法透明度，發(fā)揮以案釋法的功能，或許是更優(yōu)的選擇。這樣可以借助執(zhí)法信息公開，激勵(lì)資本市場(chǎng)更加重視企業(yè)反壟斷法合規(guī)，倒逼企業(yè)主動(dòng)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)坦白自身涉嫌違反反壟斷法的行為爭(zhēng)取減輕處罰，同時(shí)積極舉報(bào)同行業(yè)違反反壟斷法的案源線索，共同維護(hù)本行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。
可見，唯有地方反壟斷執(zhí)法也能跟得上中央強(qiáng)化反壟斷規(guī)制的節(jié)奏，央地協(xié)同推進(jìn)反壟斷執(zhí)法才能真正實(shí)現(xiàn)“常態(tài)化”，才能確保我國(guó)統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)體系在未來(lái)5年得以真正健全。
優(yōu)化行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法分工
相比充實(shí)央地反壟斷執(zhí)法力量本身，如何協(xié)調(diào)行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法顯得更為復(fù)雜而微妙。
反壟斷執(zhí)法力量的不足，反壟斷執(zhí)法的滯后，都會(huì)促使行業(yè)主管部門通過強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管，規(guī)制行業(yè)壟斷現(xiàn)象。但具體到反壟斷法適用，最終還有賴于行業(yè)監(jiān)管部門與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的合作。
2021年9月18日，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)易綱在中德“金融科技與全球支付領(lǐng)域全景—探索新疆域”視頻會(huì)議的開幕致辭中，不僅要求支付回歸本源，斷開支付工具和其他金融產(chǎn)品的不當(dāng)連接，還呼吁通過強(qiáng)化反壟斷，落實(shí)《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》，推動(dòng)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)開放封閉場(chǎng)景，充分保障消費(fèi)者支付選擇權(quán)。
類似的，2021年5月7日交通運(yùn)輸部就曾專門“開會(huì)研究維護(hù)貨車司機(jī)等的合法權(quán)益等工作，督促貨運(yùn)平臺(tái)公司合理確定服務(wù)費(fèi)、會(huì)員費(fèi)等標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁誘導(dǎo)貨車司機(jī)低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，確保派單公平公正。配合市場(chǎng)監(jiān)管部門加強(qiáng)反壟斷監(jiān)管，避免平臺(tái)公司利用壟斷地位損害貨車司機(jī)權(quán)益。”2021年10月13日，國(guó)務(wù)院還同意建立“推動(dòng)道路貨運(yùn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議制度”，由交通運(yùn)輸部牽頭該項(xiàng)工作，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局參與配合。
可以預(yù)見，未來(lái)強(qiáng)化反壟斷的擔(dān)子將不會(huì)只落在國(guó)家反壟斷局肩上。通過優(yōu)化行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法的分工，各行業(yè)主管部門共同推進(jìn)，會(huì)有助于加快解決反壟斷執(zhí)法中可能出現(xiàn)的問題，保障國(guó)計(jì)民生穩(wěn)定，促進(jìn)各行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
總體上看，《決議》把“強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管和反壟斷規(guī)制，防止資本無(wú)序擴(kuò)張”也寫入決議中，表明了黨中央對(duì)我國(guó)反壟斷法全面有效落實(shí)的重視程度。如何從歷史發(fā)展規(guī)律，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局，從參與全球治理的大局來(lái)落實(shí)好反壟斷規(guī)制，不僅是擺在國(guó)家反壟斷局面前的挑戰(zhàn)，也是各級(jí)地方政府，各行業(yè)主管部門，各行各業(yè)的廣大市場(chǎng)主體都需要面臨的現(xiàn)實(shí)問題。
能否通過充實(shí)執(zhí)法力量、改善央地反壟斷執(zhí)法協(xié)同、優(yōu)化行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法分工、提高反壟斷執(zhí)法透明度和執(zhí)法效率，讓全國(guó)各地的廣大消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者都能夠從反壟斷法落實(shí)中更有獲得感，讓國(guó)際同行都能認(rèn)可我國(guó)的反壟斷執(zhí)法實(shí)踐，將是關(guān)系到反壟斷法執(zhí)法能否獲得更加廣泛支持的關(guān)鍵。但只要始終堅(jiān)持以人民為中心，全心全意為人民服務(wù)，虛心接受人民群眾監(jiān)督，在各種挑戰(zhàn)和機(jī)遇面前，交出令人民滿意的答卷將是歷史的必然。
（作者：劉旭 編輯：洪曉文）
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