□ 每經(jīng)特約評(píng)論員 陳憲（上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、上海全球城市研究院特聘研究員）
近日，隨著香港特區(qū)行政長(zhǎng)官林鄭月娥的2021施政報(bào)告公布，香港《北部都會(huì)區(qū)發(fā)展策略》發(fā)布，深港兩地將深度合作，形成一個(gè)超級(jí)都市圈引發(fā)無(wú)限想象。與之形成鮮明對(duì)比的是，中部地區(qū)南昌市的發(fā)展情況。
2020年，在中部地區(qū)6個(gè)省會(huì)城市GDP排名中，南昌市排名第五，GDP為位居第四的合肥市的57.2%。在全國(guó)27個(gè)省會(huì)城市GDP排名中，南昌位列第20位。南昌發(fā)展相對(duì)滯后有多方面原因，比較一致的觀點(diǎn)是空間結(jié)構(gòu)不合理。由此導(dǎo)致的主要問(wèn)題是，南昌城市首位度偏低，進(jìn)而集聚資源要素的能力不足以支撐省會(huì)發(fā)展，更談不上發(fā)揮省會(huì)優(yōu)勢(shì)。
一般認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的省份，如果沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)省會(huì)，難以避免資源要素尤其是人才向省外流出；同時(shí)，省會(huì)在一省范圍內(nèi)集聚和配置資源能力不夠，省內(nèi)各市勢(shì)必缺乏向心力，進(jìn)而，難以與其他中部省份競(jìng)爭(zhēng)。筆者建議，從調(diào)整空間結(jié)構(gòu)入手，超前規(guī)劃建設(shè)南昌都市圈，重構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施體系和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，有望力促南昌和江西經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。
南昌空間結(jié)構(gòu)不合理
南昌空間結(jié)構(gòu)不合理，已被有關(guān)各方長(zhǎng)期詬病。采用現(xiàn)行劃定都市圈空間范圍的方法，以南昌新區(qū)紅谷灘為圓點(diǎn)，按半徑60~80公里的范圍畫(huà)兩個(gè)圈，不難看到，在這兩個(gè)圈內(nèi)的永修縣、靖安縣、奉新縣、高安市、豐城市、樟樹(shù)市和余干縣等縣市，都在其他地級(jí)市的轄內(nèi)。從交通連接上看，它們大多與南昌接壤，距離南昌更近，距離行政管轄的地級(jí)市更遠(yuǎn)。以靖安為例，靖安距離南昌65公里左右，距離宜春近200公里。從經(jīng)濟(jì)聯(lián)系上看，由于空間距離、市場(chǎng)流通、產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)生態(tài)等方面的原因，這些縣市無(wú)疑與南昌更加緊密，甚至基本形成了一體化的態(tài)勢(shì)。同時(shí)，在轄域面積16.69萬(wàn)平方公里的江西省，省會(huì)面積7195平方公里，占比僅4.31%（在中部6省中，該占比最低）�？梢�(jiàn)，作為省會(huì)的南昌市，其空間結(jié)構(gòu)不盡合理。
在南昌市的空間結(jié)構(gòu)中，還存在市轄區(qū)面積過(guò)小，占比過(guò)低的問(wèn)題。南昌市市域面積7195平方公里，市轄六區(qū)面積2631.36平方公里，占全市面積36.6%。在江西，一直有個(gè)說(shuō)法，為了在全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣市保住江西唯一的南昌縣，而不將其撤縣建區(qū)。
筆者認(rèn)為，從南昌整體發(fā)展的角度考慮，已經(jīng)符合國(guó)家有關(guān)條件和標(biāo)準(zhǔn)的南昌縣應(yīng)當(dāng)撤縣建區(qū)。南昌縣1810.7平方公里，撤縣建區(qū)后，南昌市市轄區(qū)面積占比將提高到62%的合理水平。同時(shí)，新建的蓮塘區(qū)（擬）可將部分街道或鎮(zhèn)調(diào)整到青云譜區(qū)。這些舉措對(duì)南昌市中心城區(qū)的建設(shè)，城市化水平的持續(xù)提高將產(chǎn)生積極作用。
空間結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致的主要問(wèn)題是南昌城市首位度偏低，進(jìn)而集聚資源要素是能力不足以支撐城市的發(fā)展。城市首位度原指“首位城市與第二位城市人口規(guī)模的比值”，現(xiàn)一般指“首位城市的經(jīng)濟(jì)總量與地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的比值”，常以百分比表示。
江西地處長(zhǎng)三角、珠三角和閩東南的交匯處，史稱“人杰地靈、物華天寶”。有觀點(diǎn)認(rèn)為，作為沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的腹地，一旦交通基礎(chǔ)設(shè)施完善，南昌有望發(fā)展成為人流、物流、信息流暢達(dá)，新興產(chǎn)業(yè)集聚的區(qū)域中心城市。但就目前情況看，南昌似是中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)的“洼地”。
有人在分析南昌的管轄范圍、省內(nèi)地位，以及集聚和輻射能力后認(rèn)為，它是一個(gè)典型的弱省會(huì)。由于南昌在一省范圍內(nèi)集聚和配置資源的能力不夠，省內(nèi)各市缺乏向心力，贛州（贛南）與大灣區(qū)和廣東的聯(lián)系，贛西與長(zhǎng)沙和湖南的聯(lián)系，上饒（贛東北）與長(zhǎng)三角的聯(lián)系均高于與南昌的聯(lián)系。九江作為長(zhǎng)江沿江城市，區(qū)位效應(yīng)沒(méi)有很好發(fā)揮。多年來(lái)搞的昌九一體化本應(yīng)是強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，但因?yàn)槎叨疾粔驈?qiáng)，故沒(méi)有真正地融合。
提高南昌首位度刻不容緩
對(duì)于南昌首位度不高的問(wèn)題，江西省委省政府、南昌市委市政府一直高度重視，各方專家和各界人士也提出過(guò)許多積極建議。
早在2012年6月，在江西省政府正式出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》中，就提出了“著力培育和發(fā)展以南昌為核心的南昌大都市區(qū)”的構(gòu)想。2015年12月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部復(fù)函江西省政府，原則同意《江西省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2015~2030年)》。該《規(guī)劃》正式提出范圍達(dá)2.3萬(wàn)平方公里的南昌大都市區(qū)，其核心區(qū)總面積為5090平方公里。2018年，江西省委十四屆六次全會(huì)明確提出江西區(qū)域發(fā)展新格局，要求南昌強(qiáng)化首位擔(dān)當(dāng)、展現(xiàn)省會(huì)作為，切實(shí)發(fā)揮好聚集力、輻射力和帶動(dòng)力，進(jìn)而做大做強(qiáng)做優(yōu)大南昌都市圈。盡管這些構(gòu)想和規(guī)劃在落實(shí)中遇到了各種各樣的困難，但人們?nèi)匀患挠韬芨叩钠诖?/p>
從戰(zhàn)略上看，提高南昌首位度，做大做強(qiáng)省會(huì)，是比較一致的建議。城市首位度并非越高越好，首位度過(guò)高，意味著省內(nèi)城市整體發(fā)展不均衡。但是，就江西省現(xiàn)階段的情況，以及與中部省份的比較中，可以得出南昌首位度偏低的結(jié)論。
在操作路徑上，比較集中的觀點(diǎn)是，應(yīng)采取類似山東省的濟(jì)南市合并萊蕪市，安徽省的巢湖市拆分合并，將其中一部分并給合肥市的方法。這種行政手段比較簡(jiǎn)單，且立刻見(jiàn)效。但見(jiàn)效的程度和實(shí)際的效果就不盡然了。合并了萊蕪的濟(jì)南市，目前的首位度仍在省會(huì)城市中“墊底”，為13.87%。
具體到江西省和南昌市，又有它們的具體情況。物理空間上靠近南昌市的縣市，分屬于不同的地級(jí)市。南昌行政上合并周邊縣市，勢(shì)必提出贛西地級(jí)市調(diào)整的棘手難題。做大了南昌，贛西還需要宜春、新余和萍鄉(xiāng)三個(gè)地級(jí)市嗎？答案不言自明，但做起來(lái)“傷筋動(dòng)骨”。為此，筆者建議用都市圈即經(jīng)濟(jì)功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)的辦法，解決做大做強(qiáng)南昌的問(wèn)題。如果能夠行政區(qū)劃調(diào)整和都市圈規(guī)劃建設(shè)并舉，當(dāng)然更好。
都市圈規(guī)劃應(yīng)提上日程
現(xiàn)在提出規(guī)劃建設(shè)南昌都市圈，從城市化演化邏輯和南昌城市發(fā)展階段看，的確超前了一點(diǎn)。但是，從南昌目前要解決的空間結(jié)構(gòu)問(wèn)題看，又不失為一個(gè)可行選擇。南昌周邊的縣市，如永修、靖安、奉新、高安、豐城、樟樹(shù)和余干等，都在其他地級(jí)市的轄內(nèi)，它們的經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系無(wú)疑與南昌更加緊密，但行政區(qū)劃調(diào)整是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)的工程，短時(shí)間難以完成，故率先提出南昌都市圈規(guī)劃建設(shè)，既加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的形成，又可為后續(xù)的行政區(qū)劃調(diào)整創(chuàng)造條件。
在區(qū)域一體化的空間結(jié)構(gòu)中，都市圈處于核心地位，是科技創(chuàng)新策源，新興產(chǎn)業(yè)集聚，公共政策協(xié)同，生態(tài)和社會(huì)治理，以及公共服務(wù)均等化的基本載體。南昌都市圈要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綜合交通、公共服務(wù)和環(huán)境治理等方面做到集中規(guī)劃、全面賦能。周邊縣市不僅與行政區(qū)劃的南昌市功能互補(bǔ)、相互賦能，周邊縣市之間也將功能互補(bǔ)、相互賦能。特別要強(qiáng)調(diào)的是，周邊縣市基本不存在承接南昌市人口和功能疏解的問(wèn)題，而是要按照集聚一定人口規(guī)模、形成獨(dú)立功能的要求，打造若干節(jié)點(diǎn)市鎮(zhèn)。
筆者建議，在已有工作的基礎(chǔ)上，先行專題研究南昌都市圈規(guī)劃建設(shè)課題，后續(xù)組織編制南昌都市圈發(fā)展規(guī)劃綱要，并報(bào)國(guó)家發(fā)改委審核批復(fù)。同時(shí)，根據(jù)南昌市和周邊縣市的發(fā)展現(xiàn)狀，近期從南昌都市圈的兩個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃——基礎(chǔ)設(shè)施體系規(guī)劃和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系規(guī)劃入手，將南昌都市圈規(guī)劃建設(shè)做實(shí)做細(xì)做精。
在基礎(chǔ)設(shè)施體系方面，要加強(qiáng)現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的整體性規(guī)劃，提升基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)作效能。在現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系方面，要著力打造產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)生態(tài)；結(jié)合現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，培育一批戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；大力發(fā)展有助于提高居民生活質(zhì)量的生活性服務(wù)業(yè)。如在氣候條件好的靖安、奉新一帶發(fā)展康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而拉動(dòng)大健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展；在具有溫泉資源優(yōu)勢(shì)的奉新、永修發(fā)展休閑旅游產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而形成以南昌—九江（廬山）為目的地的旅游產(chǎn)品。
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