文丨西部菌
最近，超大、特大城市“瘦身健體”的話題比較熱。
首先，日前印發(fā)的《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》提出：
強化生態(tài)環(huán)境、水資源等約束和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控，防止城市“攤大餅”式無序擴張，推動沿黃特大城市瘦身健體、減量增效。
其次，繼深圳提高落戶門檻后，杭州最近也發(fā)布了新的落戶政策，落戶門檻有所提高。
過去幾年，除了北京、上海、哈爾濱等個別代表，超大特大城市的人口都處于快速膨脹狀態(tài)�！笆萆斫◇w”，提高落戶門檻，與這種趨勢形成一種沖突。
甚至，有聲音擔(dān)心，難道“大城市”的規(guī)模擴張，要走到頭了？
但其實，很多人都忽略了，超大特大城市擴張的同時，“瘦身健體”也早就在進行。
其真正的影響，主要體現(xiàn)在五個方面。
01
根據(jù)前不久《求是》雜志公布的名單，按照第七次人口普查數(shù)據(jù)，中國超大特大城市已經(jīng)達到17座。
這次被點名的沿黃特大城市，就有西安、濟南、鄭州。它們基本上都是全國和區(qū)域內(nèi)的中心城市。
過去幾年，這些城市的主要使命，就是要“增強資源和人口承載力”。與之相關(guān)的定調(diào)很多。
比如，2019年底，《求是》雜志刊發(fā)的《推動形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局》一文就明確提出：
新形勢下促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，總的思路是：按照客觀經(jīng)濟規(guī)律調(diào)整完善區(qū)域政策體系，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，增強創(chuàng)新發(fā)展動力，加快構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)，增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口承載能力。
當(dāng)然，推動超大特大城市“瘦身健體”的說法，也不是第一次出現(xiàn)。
比如，今年3月的國新辦新聞發(fā)布會上，國家發(fā)改委的相關(guān)介紹中就有類似的表述：
合理降低中心城區(qū)開發(fā)強度和人口密度。
此外，上個月底國新辦舉行的新聞發(fā)布會上，相關(guān)負(fù)責(zé)人也提出：
合理降低超大特大城市開發(fā)強度和人口密度。
這些說到底，也就是推進超大特大城市“瘦身健體”。
顯然，從相關(guān)表述看，它不是說超大特大城市要把現(xiàn)有的人口減少。其中關(guān)鍵，是要降低中心城區(qū)的開發(fā)強度和人口密度。
02
以此來看，其實不少城市早就在“瘦身健體”。
最典型的是北京。作為第一個提出“減量發(fā)展”的城市，北京這些年疏解非首都功能，包括控制人口規(guī)模，推動產(chǎn)業(yè)遷出，動作是非常明顯的。
其他城市其實也沒閑著。
梳理最新的“七普”數(shù)據(jù)，有一個現(xiàn)象值得注意，那就是北京、上海、廣州、成都等超大特大城市，它們的傳統(tǒng)中心城區(qū)人口，所占總?cè)丝诒戎囟荚谙陆怠?/p>
比如，與六普（2010年）相比，上海中心城區(qū)（黃浦、徐匯、長寧、靜安、普陀、虹口、楊浦）人口占全市比重減少3.4個百分點；郊區(qū)人口（閔行、寶山、嘉定、金山、松江、青浦、奉賢、崇明）比重增加2.5個百分點；浦東新區(qū)提升0.9個百分點。
成都的數(shù)據(jù)也有同樣的特點。與“六普”相比，過去十年，成都傳統(tǒng)五城區(qū)，僅有成華區(qū)人口占全市比重在上升。
與此同時，這些城市都規(guī)劃了新區(qū)、新城。像北京布局了副中心，上海則設(shè)立了五大新城，成都也有天府新區(qū)、東部新區(qū)。
毫無疑問，這些新區(qū)、新城，成為中心城區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)遷移的重要目的地。
像上海在今年3月，單獨放寬5個新城落戶限制；成都東部新區(qū)則規(guī)劃，2035年常住人口達到160萬人。與此對應(yīng)，今年7月公布的《成都市中優(yōu)“十四五”規(guī)劃》還明確：
至2025年再完成112個非核心功能疏解項目，其中調(diào)遷關(guān)閉項目51個、轉(zhuǎn)型提升項目17個、規(guī)范整治項目44個。
拋開政策層面的推動，一批超大特大城市中心城區(qū)人口占比下降，本質(zhì)上與城市的發(fā)展規(guī)律有關(guān)。
畢竟，傳統(tǒng)城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和人口承載力都相對有限，城市規(guī)模擴大，自然會帶動中心城區(qū)人口和資源向外遷移。
尤其是過去十來年，城市軌道交通規(guī)�？焖贁U大，中心城區(qū)整體上其實都走上了被疏解的軌道。
因此，對于最新的“瘦身健體”要求，完全不必過于緊張。它只是可能加速相關(guān)進程，并沒有改變超大特大城市的既有發(fā)展方向。
03
那么，它到底會帶來哪些具體影響？
今年3月，國家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人，在談到超大特大城市“瘦身健體”時，指出了三個方面的問題：
首先，要劃定并堅守城市開發(fā)邊界，慎重撤縣設(shè)區(qū)。
其次，有序疏解非核心功能，引導(dǎo)過度集中的資源要素逐步有序轉(zhuǎn)移，合理降低中心城區(qū)開發(fā)強度和人口密度。
最后，與周邊中小城市、郊區(qū)新城等聯(lián)動發(fā)展，通過推進交通一體化，培育發(fā)展一批現(xiàn)代化都市圈。
據(jù)此，我們可以得出以下幾點啟示：
超大特大城市的撤縣設(shè)區(qū)將要放緩了。
更進一步，像濟南合并萊蕪這樣的外延式擴張，必定機會越來越小。而這次西安被點名要“瘦身健體”，合并咸陽的事，基本上不可能了。
事實上，近幾年城市擴容多是內(nèi)涵式的。像前段時間深圳前海擴容就是典型。
在“瘦身健體”被反復(fù)強調(diào)之下，外延式擴張的窗口，或宣告已被關(guān)閉。
至于疏解非核心功能，則意味著一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和商業(yè)形態(tài)將要遷移出中心城區(qū)。具體有哪些，我們可以作簡單參考。
比如，上個月底，國家發(fā)改委指出：
有序疏解中心城區(qū)一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場等功能和設(shè)施以及過度集中的公共資源。
此外，成都的“中優(yōu)”規(guī)劃也指出，持續(xù)推進非核心功能疏解，主要是：
以一般性制造業(yè)、傳統(tǒng)商品交易市場、倉儲物流為重點。
就此可以說，傳統(tǒng)制造業(yè)、批發(fā)市場、物流基地等，都將逐步告別超大特大城市的中心城區(qū)。
而這些疏解出去的產(chǎn)業(yè)，自然主要是涌向“周邊中小城市、郊區(qū)新城”，主要集中在都市圈范圍。
今年，南京、福州都市圈規(guī)劃已先后獲批，接下來被發(fā)改委點名的成都、西安等都市圈編制規(guī)劃，也應(yīng)該快了。
就在上個月底，四川省發(fā)改委會關(guān)于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)情況的報告也指出：
積極向國家有關(guān)部委匯報，推動國家層面盡快批復(fù)成都都市圈發(fā)展規(guī)劃。
這次被點名“瘦身健體”的西安，其都市圈規(guī)劃相信也有望加速落地。
04
推動超特大城市“瘦身健體”的另一重影響，即是需要重新看待城市總規(guī)的約束力。
在此前的文章，西部菌曾舉例說，城市總規(guī)所明確的人口目標(biāo)就是用來被打破的。
比如，北京此前被批復(fù)的規(guī)劃要求，2020年實際居住人口控制在1800萬人左右(其中中心城控制在850萬人左右)。
而對照“七普”數(shù)據(jù)，北京實際常住人口超過規(guī)劃數(shù)值389萬，中心城區(qū)人口超過接近250萬。
最夸張的是深圳，規(guī)劃要求是，到2020年，城市常住人口控制在1100萬人以內(nèi)，實際足足超過了656萬。
這表明，此前城市總規(guī)對于城市總?cè)丝诘目刂疲瑢嶋H上是留有很大彈性的。這背后也是對于城市發(fā)展規(guī)律的順應(yīng)。
一方面，此前各大城市的人口基數(shù)較之目前，的確有更大的上升空間；另一方面，整體的人口發(fā)展增勢也遠比現(xiàn)在更好。因此可以說，這些對總規(guī)的突破，是在可以接受的范圍內(nèi)。
但現(xiàn)在，雖然說超特大城市對于人口的吸引力依然很強，但在人口規(guī)模到達一定程度，并且總體人口增速也放緩后，留給多數(shù)超特大城市的人口上升空間，其實已經(jīng)遠不如以前了。
因此，基本可以判斷，相較于上一輪城市人口規(guī)劃在執(zhí)行上的彈性空間，新一輪城市總規(guī)的執(zhí)行必將更嚴(yán)。
前不久征求意見的《杭州市國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》（草案），將2035年杭州遠景人口規(guī)劃確定為1500萬，被指保守了。
但結(jié)合“瘦身健體”的要求看，或許恰恰是務(wù)實的。
事實上，就已公布的多座城市的總規(guī)草案看，未來超特大城市的人口的增長“余額”，確實是難比過去。
05
總結(jié)起來，推動超特大城市“瘦身健體”，將主要帶來幾個方面的影響：
一，撤縣設(shè)區(qū)進程將放緩，行政區(qū)劃合并的外延式擴張窗口將逐步關(guān)閉；
二，超特大城市的競爭，將真正進入都市圈時代。未來幾年，將有更多城市的都市圈規(guī)劃獲批。
三，郊區(qū)新城的價值將被重估。
四，城市人口競爭，真正進入存量時代。與此對應(yīng)，城市基建、地產(chǎn)等，對于人口的增長預(yù)期，要更務(wù)實。
五，超特大城市的落戶門檻，短期內(nèi)繼續(xù)下探的可能性不高了，大城市的房票將越來越珍貴。
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