作者： 章軻 陳益刊
我國將加快健全有效市場和有為政府更好結(jié)合、分類補償與綜合補償統(tǒng)籌兼顧、縱向補償與橫向補償協(xié)調(diào)推進、強化激勵與硬化約束協(xié)同發(fā)力的生態(tài)保護補償制度，加快生態(tài)文明制度體系建設(shè)。
中辦、國辦近日印發(fā)的《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》（下稱《意見》）提出，到2025年，與經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的生態(tài)保護補償制度基本完備。以生態(tài)保護成本為主要依據(jù)的分類補償制度日益健全，以受益者付費原則為基礎(chǔ)的市場化、多元化補償格局初步形成。到2035年，適應(yīng)新時代生態(tài)文明建設(shè)要求的生態(tài)保護補償制度基本定型。
中國生態(tài)補償政策研究中心執(zhí)行主任、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授靳樂山在接受第一財經(jīng)記者采訪時表示，《意見》是2016年國辦發(fā)布的《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》以來，生態(tài)保護補償領(lǐng)域又一個中央層面的重要政策文件，反映了近年我國生態(tài)保護補償?shù)男掳l(fā)展。
國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文對第一財經(jīng)記者表示，生態(tài)保護補償?shù)闹贫冉ㄔO(shè)還應(yīng)有相應(yīng)的約束機制，如建立水質(zhì)超標(biāo)則罰款賠償?shù)臋C制，對未在一定時間內(nèi)簽訂補償協(xié)議達成協(xié)作的收取一定的考核基金。
補償涉及山水林田湖草沙各方面
靳樂山表示，與之前文件使用的“生態(tài)保護補償機制”相比，《意見》明確提出“生態(tài)保護補償制度”，這是對生態(tài)保護補償近年從形式到內(nèi)容、從機制到體制、從單一到體系、從地方到全國等不斷發(fā)展的概括和總結(jié)。
靳樂山表示，《意見》對以生態(tài)環(huán)境要素為實施對象的分類補償適度擴展了范圍，增加了水生生物資源養(yǎng)護補償，反映了長江流域等重點水域十年禁漁的新要求。
此外，《意見》也明確了基于生態(tài)環(huán)境要素的分類補償?shù)难a償標(biāo)準(zhǔn)制定依據(jù)，即生態(tài)保護成本；明確了基于重要生態(tài)區(qū)域的綜合補償?shù)难a償標(biāo)準(zhǔn)制定依據(jù)，即財政能力和基本公共服務(wù)均等化。
靳樂山表示，制定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的這些原則，符合中國經(jīng)濟社會現(xiàn)階段發(fā)展實情，是對之前爭論的到底是按照生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值補償或是按照生態(tài)保護成本補償?shù)囊粋�回應(yīng)。
生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院首席專家、生態(tài)環(huán)境補償研究中心主任劉桂環(huán)對第一財經(jīng)記者表示，總體來看，20年來我國生態(tài)補償制度設(shè)計從分散體現(xiàn)到明確聚焦、補償領(lǐng)域從單因素起步到綜合布局、補償模式從自上而下到多元參與，政策脈絡(luò)日益清晰。生態(tài)補償制度已成為我國調(diào)節(jié)保護和發(fā)展利益關(guān)系、促進生態(tài)文明建設(shè)的重要政策手段。
根據(jù)《意見》，我國將聚焦重要生態(tài)環(huán)境要素，完善分類補償制度。第一財經(jīng)記者注意到，這一分類補償涉及山水林田湖草沙各個方面。
就保護模式問題，《意見》提出，生態(tài)保護地區(qū)所在地政府要結(jié)合生態(tài)空間中并存的多元生態(tài)環(huán)境要素系統(tǒng)謀劃，依法穩(wěn)步推進不同渠道生態(tài)保護補償資金統(tǒng)籌使用，以靈活有效的方式一體化推進生態(tài)保護補償。
《意見》還提出，發(fā)揮市場機制作用，加快推進多元化補償。在合理科學(xué)控制總量的前提下，建立用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度。逐步開展市場化環(huán)境權(quán)交易。建立占用補償、損害賠償與保護補償協(xié)同推進的生態(tài)環(huán)境保護機制。
萬億級資金分配更聚焦重點
“圍繞國家生態(tài)安全重點，健全綜合補償制度”也是《意見》的一大特色�！兑庖姟穼τ诳v向補償、橫向補償和補償重點都提出了明確要求。
在生態(tài)保護及補償方面，政府起著主導(dǎo)作用，僅“十三五”期間全國財政安排生態(tài)環(huán)保資金約4.4萬億元，未來每年生態(tài)環(huán)保財政支出將超1萬億元，如何分配好這筆巨額財政資金關(guān)系著生態(tài)保護效果。
《意見》對生態(tài)環(huán)保資金分配給出相關(guān)要求，總體來看改進相關(guān)資金分配辦法，聚焦國家生態(tài)安全重點區(qū)域等，讓保護生態(tài)環(huán)境的地方不吃虧。
此次《意見》明確，加大縱向補償力度。結(jié)合中央財力狀況逐步增加重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。繼續(xù)對生態(tài)脆弱脫貧地區(qū)給予生態(tài)保護補償，保持對原深度貧困地區(qū)支持力度不減。各省級政府要加大生態(tài)保護補償資金投入力度等。
根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，上述“十三五”時期的約4.4萬億元生態(tài)環(huán)保財政總支出中，中央財政支出約1.9萬億元，占比超四成。根據(jù)上述《意見》，未來中央財政會繼續(xù)加大相關(guān)生態(tài)環(huán)保轉(zhuǎn)移支付，這對地方來說十分重要。
近些年不少全國人大代表、政協(xié)委員的建議、提案中，都涉及增加當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)保轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容，如何科學(xué)合理地分配好這筆巨額轉(zhuǎn)移支付資金十分關(guān)鍵。目前多數(shù)生態(tài)環(huán)保轉(zhuǎn)移支付采取因素法來分配。
此次《意見》要求，突出縱向補償重點。比如對青藏高原、南水北調(diào)水源地等生態(tài)功能重要性突出地區(qū)，在重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付測算中通過提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)、加計生態(tài)環(huán)保支出等方式加大支持力度，推動其基本公共服務(wù)保障能力居于同等財力水平地區(qū)前列。各省級政府要將生態(tài)功能重要地區(qū)全面納入省級對下生態(tài)保護補償轉(zhuǎn)移支付范圍等。
2021年中央財政重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算約882億元，未來這筆中央財政近千億級資金將向生態(tài)功能重要性突出地區(qū)傾斜，省級也將加大投入力度，不讓這些區(qū)域保護環(huán)境的老百姓(603883,股吧)吃虧。
另外，《意見》還要求改進縱向補償辦法。比如，引入生態(tài)保護紅線作為相關(guān)轉(zhuǎn)移支付分配因素，加大對生態(tài)保護紅線覆蓋比例較高地區(qū)支持力度。探索建立補償資金與破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)產(chǎn)業(yè)逆向關(guān)聯(lián)機制，對生態(tài)功能重要地區(qū)發(fā)展破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)產(chǎn)業(yè)的，適當(dāng)減少補償資金規(guī)模。
此舉可以更好地激勵地方落實好生態(tài)環(huán)保責(zé)任。除了中央財政對地方的縱向轉(zhuǎn)移支付外，省際省內(nèi)流域橫向生態(tài)保護補償機制也很重要。
此次《意見》要求，健全橫向補償機制。比如，推動建立長江、黃河全流域橫向生態(tài)保護補償機制，支持沿線�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在干流及重要支流自主建立省際和省內(nèi)橫向生態(tài)保護補償機制。對生態(tài)功能特別重要的跨省和跨地市重點流域橫向生態(tài)保護補償，中央財政和省級財政分別給予引導(dǎo)支持。
目前這方面工作正在快速推進。比如，目前長江經(jīng)濟帶11個省市都建立了省內(nèi)的流域生態(tài)保護補償機制，在這個基礎(chǔ)上，還先后建立了5條跨省際的流域橫向生態(tài)保護補償機制，調(diào)動了上下游地區(qū)之間開展長江生態(tài)保護修復(fù)工作的積極性。
生態(tài)保護補償機制試點已開展多年
據(jù)了解，生態(tài)保護補償機制試點在我國已開展多年。
2016年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》。2020年，《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》《支持長江全流域建立橫向生態(tài)保護補償機制的實施方案》等文件印發(fā)。
生態(tài)保護補償往往跨行政區(qū)域，過去解決起來非常困難。近年來，跨行政區(qū)域的生態(tài)保護補償也進展順利，多地正在探索。例如，今年5月，河南省與山東省簽訂了《黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》，這也是黃河流域第一個省際橫向生態(tài)補償協(xié)議。
此外，草原是我國面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，占全國國土總面積的40%以上。靳樂山介紹，我國草原生態(tài)補償共有兩個項目：一是從2003年開始實施的退牧還草工程；二是從2011年開始實施的草原生態(tài)保護補助獎勵機制。
中國工程院院士、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長王金南表示，目前生態(tài)保護補償資金的確定主要依靠財政支付能力，市場化投入不足，補償標(biāo)準(zhǔn)也沒有充分反映生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量，沒有全面考慮生態(tài)產(chǎn)品供給者進行生態(tài)環(huán)境保護的區(qū)域差異。算好國家和區(qū)域的“生態(tài)產(chǎn)品賬”，是完善縱向生態(tài)保護補償?shù)闹匾罁?jù)。
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