作者： 繆琦
[ 各地裁量出來的處罰金額，考慮到當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等原因，可以向省廳報備，申請10%的權(quán)利。 ]
從去年9月正式實施至今，長三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準一體化已落地整整8個月。
“過去的半年多時間，是暴露問題的階段�！苯�，上海市生態(tài)環(huán)境局執(zhí)法人員李文告訴第一財經(jīng)，一般來說，如果不包含聽證、送達等扣除時間，單個行政處罰案件的處理周期是3個月。
現(xiàn)在案件的真實情況慢慢凸顯出來了。三省一市各個區(qū)域都在不斷收集問題，協(xié)商解決問題。
在李文的手里，有一疊數(shù)十頁的文件，記錄著各省市在執(zhí)行過程中遇到的問題及意見匯總。
既要統(tǒng)一規(guī)范，也要因地制宜。三省一市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展水平等方面仍然存在較大差異，生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準一體化在執(zhí)行中并不簡單。
在全國創(chuàng)下先例的“一把尺”標準，讓長三角一體化在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域率先突破，也貢獻了區(qū)域一體化建設和治理的樣本及經(jīng)驗。
打破行政壁壘
跨省市統(tǒng)一行政處罰裁量基準此前并無先例。
隨著長三角一體化的加速推進，三省一市生態(tài)環(huán)境廳（局）經(jīng)協(xié)商后，決定采取先簽署備忘錄，再按照備忘錄確定的統(tǒng)一裁量基準模板內(nèi)容各自發(fā)布規(guī)范性文件。
2020年7月底，按照《協(xié)同推進長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準一體化工作備忘錄》的要求，三省一市相繼出臺生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準規(guī)定規(guī)范性文件，并于同年9月1日同步實施。
共用“一把尺”標準，在三省一市開展生態(tài)環(huán)境協(xié)同監(jiān)管、查處環(huán)境違法行為的時代就此開啟。
這樣打破行政壁壘的關(guān)鍵一步，也讓跨區(qū)域違法行為此前存在的跨界執(zhí)法難、協(xié)作執(zhí)法難、聯(lián)合執(zhí)法難等問題迎刃而解。
為了讓生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準一體化落地、落實，三省一市生態(tài)環(huán)境廳（局）積極創(chuàng)新體制，共同商定裁量基準總體要求，確定了統(tǒng)一的裁量幅度、裁量因素、裁量情形、裁量表種類等，實行省級統(tǒng)一制定、地方遵照執(zhí)行的裁量體系；同時，建立了相關(guān)保障機制，以協(xié)同開展工作。
“我們?nèi)∫皇械纳鷳B(tài)環(huán)境廳（局）建立了常態(tài)化的工作機制�！崩钗谋硎�，除了定期開展當面的會議討論外，各方會在線上即時溝通，“工作群里天天都有消息，任何一個地區(qū)在執(zhí)行上有了疑問，都會在群里提出來大家一起商議”。
李文認為，在疫情的背景下，和處罰相比，各地的行政執(zhí)法部門都更強調(diào)幫扶指導企業(yè)。
國家生態(tài)環(huán)境部今年1月印發(fā)的《關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導意見》（下稱《指導意見》）明確提出，2021年底前，省級生態(tài)環(huán)境部門要結(jié)合地方實際和綜合行政執(zhí)法事項目錄，對適用自由裁量權(quán)的事項進行補充和完善。對主動消除或者減輕違法行為危害后果的，違法行為輕微并及時糾正、沒有造成危害后果的，明確依法從輕、減輕或者免予處罰的情形。鼓勵有條件的市級生態(tài)環(huán)境部門對省級裁量規(guī)則和基準細化量化，進一步壓減自由裁量權(quán)。
《指導意見》還稱，推動行政裁量系統(tǒng)開發(fā)運用，逐步實現(xiàn)裁量電子化，鼓勵京津冀、長三角、成渝地區(qū)等探索區(qū)域統(tǒng)一裁量標準。這也意味著，以長三角為突破口的生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準一體化，將為全國范圍內(nèi)的環(huán)境行政處罰裁量基準一體化做出示范。
在“問題暴露”中持續(xù)完善
共用“一把尺”之前，由于行政區(qū)劃、各地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展水平等情況的不同，長三角三省一市的生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量的模式、幅度、因素等存在明顯的地域性差異，相同的環(huán)境違法行為在不同的地方會出現(xiàn)不同的處罰結(jié)果，這造成了長三角區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境行政處罰力度的不平衡。
然而，也正是因為各地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展以及執(zhí)法水平存在差異，統(tǒng)一的規(guī)范也難免會對安徽、蘇北等經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)帶來更大的壓力和挑戰(zhàn)，不只是企業(yè)的管理水平，當?shù)氐膱?zhí)法水平也需要快速提升。
讓李文頗感欣慰的是，這些地區(qū)的執(zhí)法人員都非常支持行政處罰裁量標準一體化。一方面在疫情之下，行政處罰裁量的工作，本身更強調(diào)幫扶和指導企業(yè)，這讓相關(guān)方的壓力有所緩減；另一方面，統(tǒng)一歸案的同時，這些地區(qū)也可以共享上海等地先進的理念和體系，將讓當?shù)氐膱?zhí)法效率和管理水平顯著提升，這無疑是共贏的結(jié)果。
考慮到各地的差異，李文表示，統(tǒng)一規(guī)范之下，還有相對靈活的機制作為補充。比如，各地裁量出來的處罰金額，考慮到當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等原因，可以向省廳報備，申請10%的權(quán)利。
雖然在修訂期間，三省一市生態(tài)環(huán)境廳（局）專項工作組做了大量的會商研討工作，也梳理了大量資料，進行了充分的調(diào)研，但在落地的過程中，具體問題仍難避免。
李文他們并不避諱問題的暴露。三省一市建成了協(xié)同機制，針對問題進行及時完善并迅速出具操作指南，這已成為常態(tài)。
在那些記錄著各省市在執(zhí)行過程中遇到的問題及意見匯總文件中，既有關(guān)于“從輕或從重處罰，在執(zhí)行中不易把握或者把握不準，存在行政機關(guān)及工作人員被追責的風險”、“部分裁量因素在執(zhí)法中難以調(diào)取確鑿證據(jù)”這樣的反饋，也有像“涉及到揮發(fā)性有機物治理設施未正常使用的裁量標準是適用《大氣污染防治法》第九十九條還是《大氣污染防治法》第一百零八條規(guī)定”這樣的具體細節(jié)探討。
還有針對這些問題提出的實在建議，比如，希望對裁量標準予以降低，減輕行政相對人經(jīng)濟負擔，并進一步明確從輕或從重處罰的情形、標準、因素等相關(guān)規(guī)定；繼續(xù)加強對行政處罰裁量權(quán)的業(yè)務理論培訓，擴大培訓范圍，創(chuàng)新培訓模式，確�；鶎訄�(zhí)法人員能夠正確行使行政處罰裁量權(quán)；充分考慮、全面衡量地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、執(zhí)法對象情況、危害后果等相關(guān)因素，以確保采取的措施必要且適當。
李文說，最初定的裁量標準和因子，都在根據(jù)實際情況進行微調(diào)、細化，持續(xù)完善。也正是在這樣不斷暴露問題、解決問題的協(xié)同合作中，長三角環(huán)境行政處罰裁量基準一體化得以一步步落地、落實，也積累了一系列實戰(zhàn)經(jīng)驗。
對于長三角而言，建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量標準只是一體化的其中一步。以此為契機，三省一市還在努力推動形成統(tǒng)一規(guī)范的長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系，全面提升該區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化水平，從而為區(qū)域一體化建設提供生動的樣本和方案。
�。ㄒ蚴茉L對象要求，李文為化名）
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