[ 中國(guó)的糧食具有公共物品的特點(diǎn)，不能單純依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)。農(nóng)民的收入要有保障，工商資本的效益也要兼顧。那么，除了堵住監(jiān)管漏洞以外，包括三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)在內(nèi)的政策保障就顯得尤為重要。 ]
在永久基本農(nóng)田上能不能種樹和挖塘養(yǎng)魚？盡管《土地管理法》第三十七條已明令禁止，但長(zhǎng)期以來許多地區(qū)并未嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法規(guī)。近日，這一問題迎來了新的推進(jìn)方案。
國(guó)務(wù)院辦公廳日前印發(fā)《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（下稱《意見》），強(qiáng)調(diào)要充分認(rèn)識(shí)防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的重要性、緊迫性；堅(jiān)持科學(xué)合理利用耕地資源，將有限的耕地資源優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)；嚴(yán)禁違規(guī)占用永久基本農(nóng)田種樹挖塘。
《意見》提出，一些地方把農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整簡(jiǎn)單理解為壓減糧食生產(chǎn)，一些經(jīng)營(yíng)主體違規(guī)在永久基本農(nóng)田上種樹挖塘，一些工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地改種非糧作物等，這些問題如果任其發(fā)展，將影響國(guó)家糧食安全。
中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)經(jīng)所研究員夏英告訴第一財(cái)經(jīng)記者，“十三五”以來，由于我國(guó)部分農(nóng)產(chǎn)品(000061,股吧)的效益不高、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不足，因此提出農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。值得注意的是，當(dāng)前的外部形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了較大變化，國(guó)際糧食環(huán)境存在緊張的趨勢(shì)，這可能是將防止耕地“非糧化”提上重要議程的主因。
《中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告2020》顯示，2019年中國(guó)稻谷、小麥和玉米三大主糧的自給率達(dá)到98.75%，不存在進(jìn)口依賴問題。但從糧食全口徑來看，中國(guó)糧食自給率約在85%。未來，生產(chǎn)肉蛋奶需要進(jìn)口的飼料用糧還將繼續(xù)增加。中國(guó)社科院預(yù)計(jì)到“十四五”期末，中國(guó)可能出現(xiàn)1.3億噸左右的糧食缺口。
從制止“非農(nóng)化”到防止“非糧化”
多名業(yè)內(nèi)專家對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，防止耕地“非糧化”的意見出臺(tái)并不突然。
早在今年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳就發(fā)布了《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》（下稱《通知》），要求采取有力措施，強(qiáng)化監(jiān)督管理，落實(shí)好最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決制止各類耕地“非農(nóng)化”行為，堅(jiān)決守住耕地紅線。
《通知》明確提出六種嚴(yán)禁的耕地“非農(nóng)化”行為，即嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地綠化造林、嚴(yán)禁超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠色通道、嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地挖湖造景、嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田擴(kuò)大自然保護(hù)地、嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)和嚴(yán)禁違法違規(guī)批地用地。
一個(gè)月后的10月20日，自然資源部舉辦新聞發(fā)布會(huì)，通報(bào)了35起農(nóng)村亂占耕地建房典型案例。自然資源部執(zhí)法局局長(zhǎng)崔瑛在回答記者提問時(shí)表示，這次通報(bào)的這批典型案例面積都比較小，體現(xiàn)了對(duì)新增亂占耕地建房“零容忍”的態(tài)度。
此后，廣東、四川、湖南等省份也分別出臺(tái)了詳細(xì)的任務(wù)清單，明確了起草加強(qiáng)和改進(jìn)耕地保護(hù)工作的政策措施的具體時(shí)間。
那么，從制止“非農(nóng)化”到防止“非糧化”的工作重點(diǎn)有何轉(zhuǎn)變？武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究員桂華表示，防止“非糧化”側(cè)重強(qiáng)調(diào)鞏固和提升糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食綜合生產(chǎn)能力，保障糧食安全。同時(shí)將原來多地處于模糊地帶的林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，明確排除在永久基本農(nóng)田的經(jīng)營(yíng)范圍之外。
“由于種糧收入低，需要付出的精力又比較多，導(dǎo)致農(nóng)民種糧的積極性不高。所以很多地方集中出現(xiàn)了改種經(jīng)濟(jì)作物或者季節(jié)性拋荒的現(xiàn)象。這是造成耕地‘非糧化’的直接原因。”桂華說。
根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2018年底，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積超過了5.3億畝。桂華表示，耕地“非糧化”問題在工商資本流轉(zhuǎn)土地中更為突出。很多房地產(chǎn)企業(yè)在拿到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，并不會(huì)主動(dòng)種糧，而是通過申請(qǐng)補(bǔ)貼、銀行抵押等方式從中獲利。由于當(dāng)前監(jiān)管細(xì)則不明確、執(zhí)法不到位等原因，大量土地被拋荒。
“鏟”不是重點(diǎn)，怎么“種”才是
《意見》出臺(tái)后，目前種植其他作物的基本農(nóng)田會(huì)被整改復(fù)耕嗎？
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂認(rèn)為，這需要分類討論。一方面，有些種植蔬菜等作物的農(nóng)田可以輕松改種回糧食，那就應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整。另一方面，發(fā)展挖塘養(yǎng)殖項(xiàng)目已經(jīng)對(duì)耕地造成了永久性破壞，不宜強(qiáng)力扭轉(zhuǎn)，而是應(yīng)當(dāng)以今后預(yù)防、制止為主。此外，對(duì)于已經(jīng)投入大量財(cái)力物力、初見規(guī)模的林木苗圃等項(xiàng)目，可以暫時(shí)保留存量，避免造成大規(guī)模資源浪費(fèi)。
如何從根本上解決耕地“非糧化”是下一步工作的重點(diǎn)。桂華認(rèn)為，“鏟”不是重點(diǎn)，怎么“種”才是。
他表示，受到國(guó)際糧價(jià)制約，通過抬高國(guó)內(nèi)糧價(jià)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收并不現(xiàn)實(shí)。如果結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治，把土地交給愿意種糧、能種糧的農(nóng)戶，讓細(xì)碎的土地集中成片再加以機(jī)械化作業(yè)，農(nóng)民既能保障糧食生產(chǎn)，也能解決就業(yè)問題。
廖洪樂認(rèn)為，工商資本追逐效益是常態(tài)，當(dāng)前政府對(duì)工商資本土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管成本和難度都比較大，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)鼓勵(lì)農(nóng)戶耕種土地，做好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)。
“農(nóng)民最擅長(zhǎng)生產(chǎn)的是水稻、小麥、玉米、大豆這些糧食。關(guān)鍵是從經(jīng)濟(jì)性的角度不合算，他們也沒有這個(gè)精力一年種兩季。那么就需要政府組織提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)，讓愿意種的人能夠順利地種，減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。這對(duì)小農(nóng)和專業(yè)大戶都是利好�！绷魏闃氛f。
對(duì)此，夏英表示應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)發(fā)揮《意見》提到的對(duì)種糧主體的激勵(lì)作用。她稱，中國(guó)的糧食具有公共物品的特點(diǎn)，不能單純依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)。農(nóng)民的收入要有保障，工商資本的效益也要兼顧。那么，除了堵住監(jiān)管漏洞以外，包括三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)在內(nèi)的政策保障就顯得尤為重要。
來源：第一財(cái)經(jīng)
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