受訪對象/供圖 翟超/制圖
證券時報記者 張達
城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展首先要加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，這也是以人為本的新型城鎮(zhèn)化的首要任務。我國有4.77億農(nóng)村人口，新型城鎮(zhèn)化有利于促進消費和投資實現(xiàn)良性循環(huán)，蘊藏著巨大的內(nèi)需潛力，也是未來經(jīng)濟增長的重要支撐點。
黨的二十屆三中全會對城鄉(xiāng)融合發(fā)展做出系統(tǒng)性部署，明確提出健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制、深化土地制度改革等重點任務。
推進新型城鎮(zhèn)化離不開土地制度改革。上海交通大學中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘接受證券時報記者專訪時表示，當前農(nóng)村土地制度已經(jīng)成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制約瓶頸，需要深化土地制度改革，切實保障進城落戶農(nóng)民合法土地權益，真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉移人口沒有后顧之憂。同時，要充分尊重區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，對土地資源進行空間再配置，提高土地利用效率，充分發(fā)揮優(yōu)勢地區(qū)增長潛力來帶動全國經(jīng)濟增長。
土地制度成制約瓶頸
《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）對新型城鎮(zhèn)化與土地制度進行了高度關聯(lián)，在“健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制”部分提出“加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化”，同時提出，“要保障進城落戶農(nóng)民合法土地權益”。
之所以將新型城鎮(zhèn)化跟土地制度深度聯(lián)系在一起，在陸銘看來，主要是因為城鄉(xiāng)融合發(fā)展現(xiàn)在的制約瓶頸已經(jīng)變成了土地制度。
“過去制約城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進程的因素包括戶籍制度、土地制度、公共服務等，隨著時間的推移，現(xiàn)在戶籍制度改革已經(jīng)到了‘臨門一腳’的時刻，尤其是近期國務院發(fā)布了《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》，一些特大超大城市也將要加快改革，更加體現(xiàn)出戶籍制度改革已經(jīng)到了最后階段。因此，與戶籍制度相比，現(xiàn)在農(nóng)村土地制度反而成為阻礙城鎮(zhèn)化進程的主要制約因素�！标戙懻f。
陸銘在一些中小城市或中西部地區(qū)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，當?shù)貞艏贫群凸卜⻊瞻凑粘Ｗ∪丝趤砼渲玫母母镆呀?jīng)取得了非常大的進展，但是很多農(nóng)村居民還是不愿意放棄農(nóng)村戶籍，主要是擔心一旦放棄農(nóng)村戶籍后，就要把跟農(nóng)村戶籍相關的權益都同步放棄，其中最重要的就是土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權。
“這就需要在制度改革上明確，農(nóng)村戶籍人口在城鎮(zhèn)落戶后，原來在農(nóng)村的相關土地權益都不發(fā)生變化。不僅在權利歸屬方面要有清楚界定，而且要保障這些權利能夠成為可獲取收益的一種財產(chǎn)權。”陸銘認為，只有這樣，才能真正讓農(nóng)業(yè)轉移人口沒有后顧之憂的在城鎮(zhèn)地區(qū)長期穩(wěn)定就業(yè)和居住。這樣一來，改革最后相關的制度障礙就破除了。
保障落戶農(nóng)民土地權益
保障落戶農(nóng)民土地權益正是這次改革的重點任務之一。《決定》在“健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制”部分明確提出，“保障進城落戶農(nóng)民合法土地權益，依法維護進城落戶農(nóng)民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自愿有償退出的辦法”。
在探索農(nóng)民“三權”自愿有償退出辦法方面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組書記韓俊近日表示，一定要穩(wěn)慎進行，以宅基地使用權的退出為例，出臺這方面的有關政策一定要穩(wěn)慎，花幾萬塊錢就徹底買斷了，這對農(nóng)民的長遠利益未必就是劃算的，一定要給農(nóng)民留個后路，一定要為農(nóng)民的長遠利益著想。“不能以任何形式開口子、搞變通，要嚴格禁止下鄉(xiāng)去利用農(nóng)村宅基地建設別墅和私人會館，嚴格禁止給退休回鄉(xiāng)干部職工分宅基地建房，要守好政策底線”。
如何才能真正保障農(nóng)民的土地權益？陸銘看來，在農(nóng)民“三權”自愿有償退出方面，只有真正做到“自愿”且“有償”，才能真正保障農(nóng)民的權利。
首先是自愿。陸銘指出，現(xiàn)實生活中，在農(nóng)村“三權”不是很明確的情況下，存在一些明顯侵害農(nóng)民權益的現(xiàn)象，比如對宅基地上附屬的建筑物進行強拆、對土地進行強征等。因此，只有確權才能保障農(nóng)民在自愿基礎上放棄土地權益。
其次是有償。陸銘表示，隨著時間的推移和改革的深化，國家對農(nóng)民放棄農(nóng)村土地的補償標準比以前提高了，接下來在制度改革方面，建議聚焦兩個問題：一是對于宅基地及其上面的建筑物，在市場價格較高的地方，應等條件成熟后再允許買賣；二是在欠發(fā)達地區(qū)市場價格不高的地方，可以把閑置的宅基地復耕為農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地，相應的建設用地使用權作為一個指標，可以在全國范圍內(nèi)建設一個統(tǒng)一市場來實現(xiàn)它的價格，獲得的相應收益可以由自愿放棄自己宅基地使用權的農(nóng)民來分享。
為了能讓農(nóng)民享受更多的改革紅利，《決定》在“深化土地制度改革”部分明確提出，“允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用”。
對于在這方面各地應該如何探索，陸銘認為，關鍵是要把農(nóng)民在農(nóng)村擁有土地的權益講清楚�！艾F(xiàn)在相對來講，30年的農(nóng)業(yè)用地承包權比較清楚，但是不是可以逐漸變成永久的承包權，并逐漸在代際之間進行轉讓，直到自主自愿放棄。”他說，宅基地的道理類似，現(xiàn)在宅基地使用權的轉讓是不允許跨村進行的，如果出租、轉讓或入股，以多少年限的權益為準？可以簽30年的合同，還是必須一年一簽？法律上保護的租約是以多長年份為限？這些都要有非常明確的規(guī)定，包括合作或入股的方式，至少應該允許法律保護長期的合約。如果租約足夠長，實際上就相當于允許買賣，只要交易雙方自愿，也應允許。
“這樣最終就可以建成一個城鄉(xiāng)融合的土地使用權交易市場，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間要素市場的融合發(fā)展。同時，在此過程中，也能夠給農(nóng)民帶來一些財產(chǎn)性的收入。”陸銘說，至于在市場上可能存在一些不規(guī)范的行為侵害了農(nóng)民的利益，需要國家出臺相關的政策和法規(guī)來進行規(guī)范，能夠確保農(nóng)民的權益得到很好的實現(xiàn)。
完善土地指標交易機制
加快構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，就是要做到“地隨人走”，根據(jù)人口流動來確定土地供給，從而解決土地資源的空間錯配問題，這也是當前土地制度改革的重點和難點。
繼今年2月中央全面深化改革委員會第四次會議強調(diào)要“增強土地要素對優(yōu)勢地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力”后，《決定》再次強調(diào)要“健全同區(qū)域發(fā)展高效銜接的土地管理制度，優(yōu)先保障優(yōu)勢地區(qū)發(fā)展”，并首次提出“建立新增城鎮(zhèn)建設用地指標配置同常住人口增加協(xié)調(diào)機制”。
如何理解這項政策在破解土地制度改革難題中的作用？陸銘表示，這是因為過去相當長一段時間，我們并沒有充分重視在人口和經(jīng)濟集聚過程中存在的客觀規(guī)律，大量的中小城市，尤其是中西部中小城市配置了大量的建設用地去建工業(yè)園、住房、基礎設施等；而在一些人口流入的地方，建設用地的供應則非常緊張。
要解決這個問題，就要充分尊重區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律。陸銘認為，在人口流入的地方增加土地供應，在人口流出的地方減量規(guī)劃，從而改進資源配置。同時，如果欠發(fā)達地區(qū)未來把部分建設用地指標進行跨地區(qū)再配置，并以此獲得補償，可為欠發(fā)達地區(qū)帶來額外的財政收入。
在陸銘看來，這種土地資源的空間再配置過程，也是一種中國特色的橫向轉移支付機制。對于人口流入的優(yōu)勢地區(qū)來講，如果建設用地指標配置得更多，就能夠發(fā)展生產(chǎn)，提高產(chǎn)業(yè)競爭力，這對于提高我國整體經(jīng)濟增長質(zhì)量和效率有促進作用。同時，優(yōu)勢地區(qū)經(jīng)濟增長所帶來的稅收，也可以增加中央向地方、尤其向欠發(fā)達地區(qū)的財政轉移支付來源，這也有利于公平分配，有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
提高存量土地利用效率
深化土地制度改革，優(yōu)化土地資源配置，“盤活存量土地和低效用地”也是《決定》提出的改革重點任務之一。
對于如何盤活存量土地和低效用地，陸銘認為，從土地現(xiàn)有的利用效率看，目前主要存在三個突出問題：一是地區(qū)之間土地利用效率不高。需要通過建設用地指標的空間再配置來改善。二是在城市內(nèi)部，如在一些發(fā)達地區(qū)，工業(yè)、商服用地占比非常高，甚至出現(xiàn)商務樓大量閑置的問題。這可以通過改變土地用途，把閑置的商務樓改成居住用途，如改造為租賃住房，這樣既可以增加住宅的供應，滿足中低收入群體的需求，又可以盤活存量土地。三是大城市中心城區(qū)的容積率有待提高。我國一些大城市容積率管制甚至比國際上一些大城市還要嚴，我國大城市人口規(guī)模比較大，對中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居住用地需求比較高，如果容積率不能夠地靈活應對市場需求，就會導致中心城區(qū)的地價、房價特別貴，還可能出現(xiàn)就業(yè)和消費向中心城區(qū)集中但居住郊區(qū)化的問題，這又導致了交通擁堵問題。
自然資源部相關負責人近期提出，準備出臺妥善處置閑置土地、盤活存量土地的政策措施，支持地方政府從實際出發(fā)，酌情以收回、收購等方式妥善處置已經(jīng)出讓的閑置存量住宅用地。針對當前盤活房地產(chǎn)存量土地存在的利用難、轉讓難、收回難等問題，自然資源部研究出臺了三個方面18條政策措施。
健全土地增值
收益分配機制
集體經(jīng)營性建設用地入市是土地制度改革的重要內(nèi)容，相關改革試點推進多年，已經(jīng)取得了階段性成果。此次《決定》進一步提出“有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制”。
陸銘認為，這項改革已經(jīng)試點多年，其中有兩個問題值得關注：一個是區(qū)位問題，由于同樣是農(nóng)村集體建設用地，不同區(qū)位的需求不同，價格也不一樣，對于城市建設用地已經(jīng)供應過多的地方，如果再讓集體經(jīng)營性建設用地入市，實際是沒有需求的；而一些地理位置比較好的地方，如果集體經(jīng)營性建設用地不經(jīng)過征地直接入市，土地增值收益實際上沒帶來地方財政收入，有些地方政府也不愿意推。這就需要中央統(tǒng)一協(xié)調(diào)推進，尤其是經(jīng)濟相對比較發(fā)達、建設用地需求比較多但供給相對比較緊的地方，更要推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，不能被地方政府利益綁架。
“另一個問題是，目前從政策層面來講，集體經(jīng)營性建設用地不包括事實上已經(jīng)在起經(jīng)營性作用的宅基地，但如果一個地方的宅基地使用權出租了，上面的房子用來開民宿或者咖啡館，或者用做周邊制造業(yè)員工的集體宿舍，這種已經(jīng)事實上不承擔原村民居住功能的宅基地，是不是也可以納入到集體經(jīng)營性用地里直接入市？我認為，這個方面改革是可以突破的，首先還是需要解放思想�！标戙懻f。
對于土地增值收益分配機制方面的建議，陸銘認為，在有些發(fā)達地區(qū)，集體經(jīng)營性建設用地價值比較高，入市以后的土地增值稅會很高，而一些欠發(fā)達地區(qū)的集體經(jīng)營性建設用地價值比較低，這就需要形成完善的中央財政轉移支付機制，平衡不同地區(qū)土地價值分配的差別。
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