落實金融監(jiān)管全覆蓋 兜底監(jiān)管制度性安排逐步完善

證券時報記者 秦燕玲

強(qiáng)大的金融監(jiān)管是實現(xiàn)金融強(qiáng)國建設(shè)的有力保障。金融監(jiān)管體制改革不斷深入的過程中，“將所有金融活動全部納入監(jiān)管”既是各金融管理部門不斷形成的共識，也是金融監(jiān)管工作的既定任務(wù)。從實踐看，落實金融監(jiān)管全覆蓋，離不開金融管理部門、行業(yè)主管部門、各地政府部門等的協(xié)調(diào)配合。

作為金融監(jiān)管全覆蓋的重要制度性安排，金融監(jiān)管總局牽頭建立的監(jiān)管責(zé)任歸屬認(rèn)領(lǐng)和兜底監(jiān)管機(jī)制目前正在加緊制定，在此基礎(chǔ)上，推動落實金融監(jiān)管全覆蓋，還需要人力、科技等因素的共同配合。

監(jiān)管全覆蓋

從“形似”到“實至”

中央金融委員會和中央金融工作委員會近期聯(lián)合撰文指出，要以嚴(yán)密過硬監(jiān)管保障金融穩(wěn)定發(fā)展。落實金融監(jiān)管全覆蓋，依法將所有金融活動全部納入監(jiān)管。

黨的二十大以來，“全覆蓋、無例外”成為金融監(jiān)管部門部署工作任務(wù)時的高頻詞。

去年6月8日，在第十四屆陸家嘴(600663)論壇主旨演講中，金融監(jiān)管總局黨委書記、局長李云澤提到，加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，是當(dāng)前金融領(lǐng)域的一項重要任務(wù)，要堅決消除監(jiān)管空白和盲區(qū)，厘清責(zé)任邊界，拉緊責(zé)任鏈條，加強(qiáng)綜合治理，完善多主體參與、多領(lǐng)域協(xié)作、多層次貫通的責(zé)任體系，真正實現(xiàn)監(jiān)管“全覆蓋、無例外”。

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長黃益平、上海新金融研究院副院長劉曉春、北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副研究員王勛在《提升金融監(jiān)管效能》課題中指出，機(jī)構(gòu)監(jiān)管框架下，監(jiān)管主體按照機(jī)構(gòu)屬性劃分監(jiān)管對象，對于開展新型業(yè)務(wù)和交叉業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，往往存在監(jiān)管空白。

為了讓金融監(jiān)管盡可能無空白和無盲區(qū)，2018年以來，金融監(jiān)管體制改革事實上在朝著更加綜合的方向轉(zhuǎn)變。人民銀行陜西分行行長魏革軍曾在《清華金融評論》上刊文表示，2018年～2023年是我國金融監(jiān)管體制向綜合監(jiān)管轉(zhuǎn)變的新階段。

這一階段的轉(zhuǎn)變采取的是“基于現(xiàn)實、循序漸進(jìn)的改革方式”。具體表現(xiàn)在，不斷調(diào)整各部門監(jiān)管職責(zé)，將銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并，但直到2023年我國才決定組建金融監(jiān)管總局，正式實現(xiàn)除證券業(yè)以外金融全行業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管。

魏革軍認(rèn)為，新一輪金融監(jiān)管體制改革的核心要義是進(jìn)一步把監(jiān)管做實，提高監(jiān)管的有效性。

“從過去的監(jiān)管實踐看，表面上機(jī)構(gòu)、目標(biāo)、規(guī)則、手段等應(yīng)有盡有，但實際上有的監(jiān)管政策未能充分落到實處，跨市場、跨領(lǐng)域的金融業(yè)務(wù)監(jiān)管仍存在重疊和漏洞，導(dǎo)致監(jiān)管資源浪費或者監(jiān)管不到位，削弱了監(jiān)管有效性�！蔽焊镘姺Q，“此次改革通過組建金融監(jiān)管總局，能夠集中調(diào)配資源，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管從‘形似’向‘實至’的轉(zhuǎn)變�！�

至少10地

金融委主任已亮相

要推動實現(xiàn)金融監(jiān)管全覆蓋，“協(xié)作”與“配合”是繞不開的關(guān)鍵點。

2023年3月公布的新一輪《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》（下稱《方案》）在組織架構(gòu)層面組建了中央金融委員會和中央金融工作委員會，以強(qiáng)化監(jiān)管統(tǒng)籌，但具體監(jiān)管工作如何協(xié)調(diào)仍是當(dāng)前正在解決的問題。

采訪過程中，記者發(fā)現(xiàn)，從過去到現(xiàn)在，理順中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)與地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，金融監(jiān)管部門與行業(yè)主管部門等多方的協(xié)調(diào)配合關(guān)系，是金融監(jiān)管過程中的“攻堅克難”之處。有接近監(jiān)管人士對記者坦言，這是推進(jìn)金融監(jiān)管體制改革“最困難的部分”。

根據(jù)《方案》，深化地方金融監(jiān)管體制改革可拆解為兩個層面：一是建立以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制；二是地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)。

目前地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革正在緊鑼密鼓鋪開，多數(shù)地方金融監(jiān)管部門已完成掛牌儀式，與原有部門名稱相比，新亮相機(jī)構(gòu)名稱中均少了“監(jiān)督”二字，即變成了“XX省/市/區(qū)地方金融管理局”。在此基礎(chǔ)上，這些地方金融管理局還對照中央層面設(shè)立的中央金融委員會辦公室和中央金融工作委員會，加掛地方黨委金融委員會辦公室、金融工作委員會牌子。

例如，首先亮相的“江蘇省地方金融管理局”還同時加掛了“中共江蘇省委金融委員會辦公室”“中共江蘇省委金融工作委員會”牌子。

證券時報記者梳理發(fā)現(xiàn)，目前至少有10地省級金融委員會辦公室主任完成亮相，其中，天津、山西、黑龍江、廣東、廣西、海南等地均由本地省部級副職官員兼任此職，河南更是由省政府省長、黨組書記王凱直接擔(dān)任河南省委金融委員會辦公室主任。貴州、云南、甘肅三地的金融委員會辦公室主任、金融工作委員會書記、地方金融管理局局長三職由一人兼任，全面主持工作。

公開信息顯示，山東、河南省委金融委員會辦公室第一次工作會議均已召開，兩地均在會議中強(qiáng)調(diào)要做好央地協(xié)作、部門協(xié)同、上下聯(lián)動相關(guān)工作。

建立兜底機(jī)制

強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)同

金融監(jiān)管總局日前召開的2024年工作會議在部署系統(tǒng)年度重點任務(wù)目標(biāo)時同樣要求，新的一年要“跨前一步強(qiáng)化央地監(jiān)管協(xié)同，加強(qiáng)信息交流共享和重點任務(wù)協(xié)同，切實做到同責(zé)共擔(dān)、同題共答、同向發(fā)力”。

在年度工作會議召開前不久，李云澤赴廣東調(diào)研時曾對部分省局、分局表示，要加快構(gòu)建央地協(xié)同機(jī)制，與之并列的還有監(jiān)管責(zé)任歸屬認(rèn)領(lǐng)和兜底監(jiān)管機(jī)制、監(jiān)管“長牙帶刺”機(jī)制，通過三大機(jī)制的建立，促進(jìn)金融監(jiān)管橫向協(xié)作、上下貫通，提升聯(lián)動效能。

其中，“兜底監(jiān)管機(jī)制”如何建立成為多方關(guān)注的話題。證券時報記者從相關(guān)人士處了解到，當(dāng)前金融監(jiān)管總局正在起草相關(guān)制度，主要涉及央地協(xié)同的職責(zé)邊界，邊界之外或模糊不清的金融活動再談由誰兜底、怎么兜底。

2023年12月3日，李云澤接受新華社專訪時首次提到了“兜底監(jiān)管”。

李云澤指出，實現(xiàn)金融監(jiān)管全覆蓋，是全面加強(qiáng)金融監(jiān)管的必然要求。“全覆蓋”的要義之一即在于金融監(jiān)管總局牽頭建立的兜底監(jiān)管機(jī)制�！斑@是實現(xiàn)全覆蓋的重要制度性安排�！崩钤茲煞Q。

前述接近監(jiān)管人士認(rèn)為，目前對兜底監(jiān)管機(jī)制的強(qiáng)調(diào)，更多還是呼吁各方能更有擔(dān)當(dāng)。該人士舉例指出，此前在地方金融監(jiān)管實際工作中，對于非法經(jīng)營活動的處置，常常會遭遇兩難境地：一方面，地方金融辦對這類行為的處置有上位法和管理條例作支撐，但囿于執(zhí)法隊伍薄弱，對相關(guān)非法經(jīng)營活動的處置機(jī)制并不能行之有效地運(yùn)作起來；另一方面，中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)同樣有《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等上位法作支撐，但系統(tǒng)內(nèi)并無明確實施細(xì)則，具體怎么查、如何處置很難把握。

“‘兜底’這兩個字太沉重了�！痹撊耸恐毖�，這也是監(jiān)管協(xié)作推進(jìn)困難的原因所在。

“人防”+“技防”

監(jiān)管全覆蓋穩(wěn)步推進(jìn)

路雖遠(yuǎn)，行則將至。兜底監(jiān)管制度建立的一些前期準(zhǔn)備工作事實上已在逐步完善。

去年11月10日，中國機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)公布了《金融監(jiān)管總局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，金融監(jiān)管總局層面的“三定”方案最終出爐。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)方面，金融監(jiān)管總局相較原銀保監(jiān)會新增了科技監(jiān)管司、金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入司、機(jī)構(gòu)恢復(fù)與處置司、稽查局等部門。其中，稽查局職能就包括了組織對違法違規(guī)金融活動相關(guān)主體進(jìn)行調(diào)查、取證，提出處理意見；涉嫌犯罪的，提出移送司法機(jī)關(guān)的建議等。

“稽查作為兜底機(jī)制的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和重要抓手，稽查內(nèi)容不限于持牌金融機(jī)構(gòu)，還延伸到非法金融活動全鏈條�！苯鹑诒O(jiān)管總局稽查局和稽查總隊日前刊文稱，金融監(jiān)管“長牙帶刺”是重塑金融監(jiān)管的緊迫任務(wù)和必然要求�；�查部門要加強(qiáng)頂層設(shè)計，著力構(gòu)建“三個機(jī)制”：稽查形式的“聯(lián)合機(jī)制”、執(zhí)行稽查任務(wù)的“獨立機(jī)制”、加大稽查力度的“立體機(jī)制”。

“聯(lián)合機(jī)制”層面，金融監(jiān)管總局稽查局和稽查總隊表示，要推動與公安司法機(jī)關(guān)形成常態(tài)化、機(jī)制化聯(lián)合辦案模式，既發(fā)揮監(jiān)管部門專業(yè)優(yōu)勢，又發(fā)揮公安部門手段優(yōu)勢。

除了新設(shè)部門，在監(jiān)管力量配置安排上，地方監(jiān)管人才資源的補(bǔ)充同樣是當(dāng)前正在著手解決的問題之一。

《方案》已明確，在地方金融監(jiān)管機(jī)制改革中，將不再保留人民銀行縣（市）支行，據(jù)證券時報記者了解，人民銀行的縣級支行撤銷后，相關(guān)工作人員將并入金融監(jiān)管總局的地方派出機(jī)構(gòu)。如此一來，基層金融監(jiān)管力量將得到明顯補(bǔ)充。

此外，科技力量的介入同樣將進(jìn)一步提升金融監(jiān)管的效能。與稽查局同為金融監(jiān)管總局新增內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的科技監(jiān)管司此前表示，將對監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺進(jìn)行全面升級，建設(shè)“智慧監(jiān)管平臺”，作為推進(jìn)數(shù)字化智能化監(jiān)管的主要科技載體，打造兼具信息展示、智能分析、流程管控、智慧決策的一體化科技平臺。

據(jù)記者了解，金融監(jiān)管總局的部分派出機(jī)構(gòu)正在加快推進(jìn)監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型，通過搭建監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺，打通監(jiān)管轄內(nèi)的金融數(shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)等，從而更好地對金融行為進(jìn)行穿透式監(jiān)管。

金融監(jiān)管總局科技監(jiān)管司指出，接下來將推動監(jiān)管流程數(shù)字化再造，增強(qiáng)關(guān)鍵監(jiān)管活動規(guī)范性和透明度，提升監(jiān)管效能；同時，大力推進(jìn)智能分析工具研發(fā)，豐富穿透式監(jiān)管和行為監(jiān)管工具箱。例如，強(qiáng)化稽查檢查分析模型開發(fā)運(yùn)用，全面提升監(jiān)管人員對重大風(fēng)險問題的分析能力；運(yùn)用圖數(shù)據(jù)、機(jī)器學(xué)習(xí)、自然語言處理等新興技術(shù)，對股東身份、入股資金、關(guān)聯(lián)交易和復(fù)雜產(chǎn)品等進(jìn)行穿透分析，提高金融風(fēng)險監(jiān)測分析前瞻性等。

（本系列完）