陳欣

2022年11月25日，人社部宣布啟動(dòng)實(shí)施基于個(gè)人賬戶制的個(gè)人養(yǎng)老金制度，首批于北京、上海、廣州、杭州、西安、成都等36個(gè)城市落地。所有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保者都可以參加，且不受就業(yè)形態(tài)、地域和戶籍的限制。

個(gè)人養(yǎng)老金是政府支持、個(gè)人自愿參加、市場化運(yùn)營的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，個(gè)人繳費(fèi)完全歸集于個(gè)人資金賬戶。

根據(jù)財(cái)政部、國家稅務(wù)總局的相關(guān)政策，自2022年1月1日起，對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金繳費(fèi)者按每年1.2萬元的限額予以稅前扣除，投資收益暫不征稅，領(lǐng)取收入時(shí)實(shí)際稅負(fù)為3%。

應(yīng)如何理解當(dāng)前國家養(yǎng)老保險(xiǎn)體系面臨的挑戰(zhàn)和個(gè)人養(yǎng)老金制度出臺(tái)的重要意義？

養(yǎng)老保障體系的演變

傳統(tǒng)上，中國人主要靠養(yǎng)兒防老。多生孩子、尤其是兒子，在農(nóng)業(yè)社會(huì)中是行之有效的養(yǎng)老模式。

上世紀(jì)80年代后國家實(shí)行獨(dú)生子女政策，政府開始承擔(dān)更多的養(yǎng)老責(zé)任。當(dāng)時(shí)，國有企業(yè)職工的養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的責(zé)任主要是靠單位。單位效益好，福利就好；單位要是虧損嚴(yán)重，就可能連醫(yī)藥費(fèi)都付不了。隨著國企改革、養(yǎng)老社會(huì)化的發(fā)展，我國從1991年開始建立企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，到1995年又建立了統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

1997年，我國建立了新的統(tǒng)一企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并擴(kuò)大覆蓋面至城鎮(zhèn)所有企業(yè)和企業(yè)化管理的事業(yè)單位。但是，當(dāng)時(shí)政府并未承擔(dān)相應(yīng)的轉(zhuǎn)制成本，填補(bǔ)這些職工補(bǔ)繳社保費(fèi)用的缺口。因?yàn)樯绫２捎玫氖乾F(xiàn)收現(xiàn)付加部分積累的制度，如果領(lǐng)養(yǎng)老金的人比繳納社保費(fèi)用的職工增加得更快，長期來看，養(yǎng)老基金就會(huì)產(chǎn)生驚人的虧空。而這些缺口需要政府的財(cái)政補(bǔ)貼來彌補(bǔ)，給財(cái)政帶來了巨大的壓力。

當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

目前，我國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，2021年底參保人數(shù)10.3億人，當(dāng)年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入6萬億元，支出也達(dá)到5.7萬億元。

其中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)又分為企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員兩類。2021年末企業(yè)職工參保人數(shù)為4.2億人，約1億人平均領(lǐng)取每月3000元左右的保險(xiǎn)金。養(yǎng)老保險(xiǎn)金占在崗職工平均工資的60%左右，近年來上漲的幅度約為每年4%~5%。2021年機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的參保人數(shù)約為6000萬人，其中2000多萬人領(lǐng)取的平均保險(xiǎn)金每月約為4000元。

而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面大多數(shù)是農(nóng)村居民，由于沒有單位繳費(fèi)，養(yǎng)老金的來源以各級(jí)政府的補(bǔ)貼為主，標(biāo)準(zhǔn)就要低得多。2021年我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)為5.5億人，有1.6億人在領(lǐng)取養(yǎng)老金，當(dāng)年基金總收入是5207億元，總支出為3725億元，支付的養(yǎng)老金平均水平每月不到200元。而且，全國不同地區(qū)的差異很大。2021年上海的最低標(biāo)準(zhǔn)每月是1200元，而山西、吉林的最低標(biāo)準(zhǔn)每月才108元。

養(yǎng)老金缺口巨大

2021年末，我國60歲及以上人口數(shù)量達(dá)2.7億。隨著人口增長停滯和老齡化進(jìn)程的加速，養(yǎng)老金繳費(fèi)者減少，而領(lǐng)取者不斷增多，養(yǎng)老金的供需矛盾將逐步加劇。

問題尤為嚴(yán)重的是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。2021年該基金收入為4.4萬億元，支出為4.1萬億元，雖然養(yǎng)老金整體仍能維持收大于支，但資產(chǎn)和負(fù)債之間的實(shí)際缺口較大。由于歷史原因，我國的養(yǎng)老基金沒有做實(shí)個(gè)人賬戶，而是采用了混賬管理的辦法，即允許統(tǒng)、賬基金相互調(diào)劑使用。部分地區(qū)為了滿足當(dāng)期的支付需要，大量動(dòng)用中人和新人積累的個(gè)人賬戶基金，帶來了嚴(yán)重的個(gè)人賬戶空賬問題。

社科院報(bào)告曾預(yù)測，全國養(yǎng)老金累計(jì)結(jié)余將于2027年達(dá)到峰值，2028年起就會(huì)因?yàn)槭詹坏种С霈F(xiàn)當(dāng)期赤字，所有的結(jié)余會(huì)在2035年耗盡。未來十年內(nèi)，我國養(yǎng)老金缺口預(yù)計(jì)達(dá)到8萬億元~10萬億元，需要國家各級(jí)財(cái)政進(jìn)行巨額補(bǔ)貼。

多手段彌補(bǔ)缺口

國家采用多種手段努力彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口。

第一，加大各級(jí)財(cái)政的補(bǔ)助力度。2011年7月社會(huì)保險(xiǎn)法開始施行，其中第十三條明確規(guī)定“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí)，政府給予補(bǔ)貼”。2021年中央和地方財(cái)政的預(yù)算中相關(guān)補(bǔ)貼總額約達(dá)2.3萬億元，僅對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)中央財(cái)政就安排超過6000億元補(bǔ)助資金，上海市財(cái)政的補(bǔ)貼也達(dá)到412億元。

第二，在不同地區(qū)之間調(diào)劑企業(yè)養(yǎng)老金，優(yōu)先確保部分困難地區(qū)的養(yǎng)老金支付。以黑吉遼三省為例，這些老工業(yè)省份人口老齡化程度較嚴(yán)重，繳費(fèi)的年輕人口又不夠，2021年養(yǎng)老金缺口超千億元；地方財(cái)政也是入不敷出，無力進(jìn)行大額補(bǔ)貼。國家從2022年實(shí)施了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，采用“全國一盤棋”的模式來實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老資金在全國范圍互濟(jì)余缺。2022年，有21個(gè)省份需要上繳2175億元基金，用于彌補(bǔ)其他省份的養(yǎng)老金缺口。其中，廣東省在全國貢獻(xiàn)最大，要上繳885億元，而東三省是最大的收益方，遼寧、黑龍江、吉林分別獲得822億元、820億元、238億元。

第三，采用國有資本劃轉(zhuǎn)等方式來充實(shí)社保基金。2021年初，國家宣布已完成將93家中央企業(yè)和中央金融機(jī)構(gòu)共計(jì)1.68萬億元的國有資本劃轉(zhuǎn)至社�；�金。在地方政府層面也有類似動(dòng)作。例如，2020年起上海也把市級(jí)國有企業(yè)股權(quán)和各區(qū)級(jí)國有企業(yè)股權(quán)的10%劃入社�；�金，持有的股權(quán)分紅和運(yùn)作收益專項(xiàng)用于彌補(bǔ)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口。

第四，提出延遲退休年齡。延遲退休既延長了職工繳納養(yǎng)老金的周期，推遲了領(lǐng)取養(yǎng)老金的時(shí)點(diǎn)，還縮短了領(lǐng)取養(yǎng)老金的周期，能大幅度減輕國家財(cái)政的壓力。2012年起，國家開始對(duì)延遲退休進(jìn)行研究。但是，如果未來男性的退休年齡逐步提高到65歲，女性提高到60歲，對(duì)于工薪階層無疑加大了生活的壓力。

補(bǔ)強(qiáng)第三支柱

國家“十四五”規(guī)劃綱要提出，要發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

“第一支柱”即為面臨較大資金缺口的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)�！暗诙�支柱”指以企業(yè)年金、職業(yè)年金為主的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。截至2021年末，我國建立企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)量達(dá)到11.7萬家，參與職工2875萬人，基金累計(jì)達(dá)2.6萬億元；而針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金參與職工接近4500萬人，基金累計(jì)達(dá)1.5萬億元左右。但是，“第二支柱”的企業(yè)年金和職業(yè)年金主要是體制內(nèi)的企事業(yè)機(jī)關(guān)單位職工才能享受到，受益面較窄。

因此，國家必須大力發(fā)展“第三支柱”，也就是個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

2018年5月國家曾在上海、福建和蘇州工業(yè)園區(qū)開展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作，允許投保人每月在稅前列支最多1000元或工資的6%（孰低），在領(lǐng)取保險(xiǎn)金時(shí)實(shí)際按7.5%的稅率再繳納稅款。但實(shí)踐下來，該政策效果并不理想。

為了惠及更廣泛工薪群體、補(bǔ)齊第三支柱短板，2022年9月份國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金投資收益暫不征稅，領(lǐng)取收入時(shí)的實(shí)際稅負(fù)只按3%征收。同時(shí)，國家也希望能借助該制度吸引一大批長期資金，通過保險(xiǎn)和基金等金融機(jī)構(gòu)投向證券市場。如果有1億人自愿參與個(gè)人養(yǎng)老金，每年可籌集1.2萬億元的長期養(yǎng)老資金，10年就是12萬億元。

需出臺(tái)系統(tǒng)性支持政策

國家財(cái)政為承擔(dān)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任，每年需提供數(shù)以萬億計(jì)的補(bǔ)貼，而且養(yǎng)老保險(xiǎn)金缺口可能還將擴(kuò)大，從長期來看難以維系。盡管國家采用了種種手段應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，但未來養(yǎng)老金支付水平或仍難以滿足較高預(yù)期。

當(dāng)前個(gè)人養(yǎng)老金的制度設(shè)計(jì)對(duì)于繳納個(gè)稅的工薪階層較為有利。收入越高、邊際稅率越高的人從這項(xiàng)制度中受益越大。若個(gè)稅的邊際稅率為45%，繳納1.2萬元個(gè)人養(yǎng)老金當(dāng)年可節(jié)稅5400元。

然而，個(gè)人養(yǎng)老金賬戶的資金需要投向相關(guān)金融機(jī)構(gòu)提供的金融產(chǎn)品。個(gè)人養(yǎng)老金制度的成功，較大程度上仍取決于這些產(chǎn)品能否提供較為穩(wěn)定、合理的長期回報(bào)。

可以借鑒的有：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金2021年的投資收益率為4.88%，6年平均投資收益率達(dá)6.5%；全國社�；�金2021年投資收益率為4.27%，自成立以來的年均投資收益率更是高達(dá)8.3%。這背后是國家給予了社保基金一些特殊的支持政策，例如在申購和配售新股時(shí)具有一定程度優(yōu)勢。

因此，除了個(gè)稅方面的優(yōu)惠，國家或需進(jìn)一步優(yōu)化對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金產(chǎn)品的系統(tǒng)性支持政策，從而吸引更多工薪階層將收入投入養(yǎng)老金賬戶。

（作者是上海交通大學(xué)上海高級(jí)金融學(xué)院教授）

時(shí)報(bào)財(cái)經(jīng)圖庫/供圖 翟超/制圖