經(jīng)觀頭條 | 地方政府盤活存量資產(chǎn)難在哪兒

（美編：肖麗亞）

2022年11月剛開個(gè)頭，李晨馬不停蹄地忙著拜訪不同地區(qū)的地方政府，洽談專項(xiàng)債、特許經(jīng)營、盤活存量的事情。

李晨在西南地區(qū)從事政府投融資業(yè)務(wù)。在最近半年時(shí)間里，為盤活存量資產(chǎn)而邀請他提供建議、支持的地方政府很多。

2022年5月25日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》（國辦發(fā)〔2022〕19號，以下簡稱“19號文”）指出：“有效盤活存量資產(chǎn)，對于提升基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營管理水平、拓寬社會投資渠道、合理擴(kuò)大有效投資以及降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低企業(yè)負(fù)債水平等具有重要意義�！�

在19號文出臺之后，河南、天津等多個(gè)省份陸續(xù)出臺了盤活存量的政策，用以緩解當(dāng)?shù)刎?cái)政壓力。云南省楚雄彝族自治州姚安縣在盤活資產(chǎn)的方案中提到，要盤活行政事業(yè)單位屋頂分布式光伏資源；湘潭市則提出了“能用先用、不用可售、不售可租、能融則融”原則，截止到10月15日，依照這一原則，湘潭市盤活處置收益62.35億元。

盤活資產(chǎn)之路有點(diǎn)難，第一步就卡在資產(chǎn)本身。

早在7月份，李晨就帶著他的隊(duì)伍來到了一地政府，為后者盤活存量資產(chǎn)出謀劃策。在這里，地方政府把地方發(fā)改委、財(cái)政部門、平臺公司召集在一起開會，希望利用盤活資產(chǎn)的資金償還10億元左右的政府債務(wù)。但盤來盤去，李晨發(fā)現(xiàn)該地方政府剩余的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)并不多。

一位從事政府投融資咨詢?nèi)耸糠Q，地方政府意愿非常高，但是進(jìn)入到實(shí)際操作階段就出現(xiàn)了各種問題，比如確權(quán)問題，部分資產(chǎn)存在產(chǎn)權(quán)不清晰、不規(guī)范的問題；比如資產(chǎn)所有權(quán)分散的問題，部分資產(chǎn)所有權(quán)分散在不同單位，此外，還有摸不清的資產(chǎn)擔(dān)保、質(zhì)押情況。

即使找到了可供盤活的資產(chǎn)，盤活的路徑也存在種種困難。

19號文中提出盤活存量的主要途徑為：PPP（政府與社會資本合作）、Re－its（基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金）和產(chǎn)權(quán)交易。

但是在上述政府投融資咨詢?nèi)耸靠磥恚�目前地方政府盤活存量仍然面臨著諸多現(xiàn)實(shí)的問題。

優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)不好找

今年7月找上李晨的地方政府很急迫。

該地方政府方面提出平臺公司負(fù)債多，財(cái)政壓力大，近期還需要償還10億元左右的債務(wù)，希望李晨提供意見解決這個(gè)問題，利用盤活存量，化解債務(wù)壓力。

19號文中提出，盤活存量的重點(diǎn)領(lǐng)域分為三個(gè)方面：一是重點(diǎn)盤活存量規(guī)模較大、當(dāng)前收益較好或增長潛力較大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資產(chǎn)，包括交通、水利、清潔能源等；二是統(tǒng)籌盤活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合的項(xiàng)目資產(chǎn)，包括綜合交通樞紐改造、工業(yè)企業(yè)退城進(jìn)園等；三是有序盤活長期閑置但具有較大開發(fā)利用價(jià)值的項(xiàng)目資產(chǎn)，包括老舊廠房、文化體育場館和閑置土地等。

李晨面對的這個(gè)地方政府，放在桌面上的資產(chǎn)有河堤、各類場館、排水管網(wǎng)、旅游景區(qū)、水庫等。

李晨通過臺賬梳理、現(xiàn)場摸底后發(fā)現(xiàn)，地方政府的存量資產(chǎn)分布在各個(gè)行政部門、國有企業(yè)之間，太過分散。各個(gè)部門都有自己的臺賬，但是沒有一個(gè)總的臺賬，而地方政府的資產(chǎn)管理系統(tǒng)還在建設(shè)過程中。而且，這些存量資產(chǎn)的資產(chǎn)質(zhì)量參差不齊。比如，地方政府和城投的部分資產(chǎn)存在證件不齊的等權(quán)證問題；廠房辦公樓則存在歷史產(chǎn)權(quán)問題而無法銷售或者出租；基礎(chǔ)設(shè)施類存在產(chǎn)權(quán)不清晰、多次質(zhì)押問題。此外，大部分項(xiàng)目都存在沒有收益或者收益少不能自平衡的問題�！艾F(xiàn)在地方政府手里質(zhì)量好的資產(chǎn)此前已經(jīng)處置或者抵押，比如那些有現(xiàn)金流的經(jīng)營性資產(chǎn)�！崩畛糠Q，現(xiàn)在剩下的基本都是有一些“瑕疵”的資產(chǎn)，并不如想象中有那么多可盤活的資產(chǎn)。

一位地方財(cái)政人士也側(cè)面驗(yàn)證了李晨的說法。他告訴記者，在前幾年財(cái)政收支壓力巨大的情況下，能夠處置的資產(chǎn)、資源幾乎都被處置了，無論是通過出售還是抵押的方式。

上述政府投融資咨詢?nèi)耸糠Q：“從理論和現(xiàn)實(shí)需求看，盤活存量都是應(yīng)該做的。地方政府多年投資了大量的資產(chǎn)，此前由于管理不科學(xué)，對其有效利用存在疏漏，現(xiàn)在回過頭去盤點(diǎn)資產(chǎn)，發(fā)現(xiàn)很多不具備盤活條件，或者早已被地方政府不止一次處置過，能夠真正盤活的資產(chǎn)會大打折扣�！�

在一位在西南從事政府咨詢類業(yè)務(wù)的人士看來，盤活地方政府存量項(xiàng)目需要看項(xiàng)目類型。道路、停車場等項(xiàng)目，一般做的都是經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)的轉(zhuǎn)讓，不轉(zhuǎn)讓所有權(quán)；而水務(wù)類型，不僅僅是經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，還要解決員工安置，完成從事業(yè)到企業(yè)身份的轉(zhuǎn)變，而這也需要員工大會同意。此外，無論復(fù)雜還是簡單的，涉及國有資產(chǎn)的需要報(bào)國有資產(chǎn)管理部門同意。

地方政府很迫切

進(jìn)入2022年下半年，天津、河南、江西、遼寧等多地發(fā)布盤活存量資產(chǎn)、擴(kuò)大有效投資的通知。

10月底，天津市公開了《天津市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)天津市進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資若干措施的通知》，提出對盤活存量資產(chǎn)、擴(kuò)大有效投資工作成效突出的區(qū)或單位，以適當(dāng)方式積極給予激勵(lì)；對資產(chǎn)長期閑置、盤活工作不力的，采取約談、問責(zé)等方式，掛牌督戰(zhàn)，加大督促力度。對地方政府債務(wù)率較高的區(qū)，重點(diǎn)督促其通過盤活存量資產(chǎn)降低債務(wù)率、提高再投資能力。將國有企業(yè)盤活工作納入國資系統(tǒng)綜合管理考核，盤活成效與年終績效直接掛鉤。

10月17日，河南省人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的實(shí)施意見》，提出要推動(dòng)地方政府和國有企業(yè)積極盤活存量資產(chǎn)，并鼓勵(lì)民營企業(yè)根據(jù)實(shí)際情況，參與盤活國有存量資產(chǎn)，積極盤活自身存量資產(chǎn)，將回收資金用于再投資。

地方政府對于盤活存量的積極性很高，特別是債務(wù)率比較高的幾個(gè)地區(qū)。

上述政府投融資咨詢?nèi)耸空J(rèn)為，盤活存量資產(chǎn)對于地方政府目前的財(cái)政情況，至少可以帶來兩方面的作用。

一是有效盤活地方政府存量資產(chǎn)，能夠化資產(chǎn)為資金，直接為地方政府換來可觀的資產(chǎn)處置收入，對于緩解地方財(cái)政緊張的困局具有非常積極的作用。

二是發(fā)揮資本市場功能作用支持存量資產(chǎn)盤活，有利于提高直接融資比重，降低政府和企業(yè)杠桿率，防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提升財(cái)政可持續(xù)發(fā)展能力，合理支持新項(xiàng)目建設(shè)，為基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)創(chuàng)造良好的環(huán)境。

“現(xiàn)在各個(gè)地方政府對于盤活存量資產(chǎn)的熱情非常高，顯而易見的是各地的財(cái)政狀況都十分緊張；另一方面融資又很困難，所以盤活存量資產(chǎn)在當(dāng)前各地政府有普遍性的需求，我們跟一些地方政府客戶對接，他們基本都很積極。”在該投融資人士看來，地方政府的目的很簡單，就是希望把以前形成的資產(chǎn)變賣或者盤活換錢，用以緩解當(dāng)下的財(cái)政壓力。

一位從事基建行業(yè)的人士舉例當(dāng)下盤活存量的一種做法，簡稱“購、建、貸�！奔雌脚_公司以招拍掛或協(xié)議轉(zhuǎn)讓的形式購買地方政府的存量資產(chǎn)。同時(shí)，平臺公司投資新建一個(gè)項(xiàng)目，并以此作為獲得金融機(jī)構(gòu)融資的必要條件，通過這種方式，平臺可以獲得從金融機(jī)構(gòu)獲得兩份（新建與存量）資產(chǎn)標(biāo)的的融資。

比如，地方政府將污水處理廠賣給平臺，平臺再新建一個(gè)污水廠，平臺便會從金融機(jī)構(gòu)可以以新建污水廠和原有污水廠為標(biāo)的，獲得兩個(gè)項(xiàng)目的融資。

金融機(jī)構(gòu)愿意大開綠燈的原因在于，做此類業(yè)務(wù)模式的金融機(jī)構(gòu)希望形成新的實(shí)物工作量，通過這種模式可以新建一個(gè)項(xiàng)目、帶動(dòng)一個(gè)存量項(xiàng)目；另一方面，地方政府可以緩解財(cái)政壓力，形成新的投資，穩(wěn)定當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

“RAP”路不好走

適合政府基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)盤活的主要模式有：基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs模式、資產(chǎn)證券化ABS模式、政府和社會資本合作PPP模式等。

李晨坦言，在實(shí)際操作過程中，能夠盤活多少有效資產(chǎn)，實(shí)際面臨的問題還有很多，不同類別的資產(chǎn)、不同盤活的途徑都面臨一些挑戰(zhàn)。

一個(gè)是政府閑置的經(jīng)營性資產(chǎn)，這些資產(chǎn)部分處于閑置狀態(tài)可以出售，但現(xiàn)在線下實(shí)體商業(yè)萎縮、地產(chǎn)不振，并沒有太多人愿意接盤。

二是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資產(chǎn)，可以通過 TOT和公募REITs來盤活，但是目前TOT模式已經(jīng)接近一年沒有放開入庫了，各地翹首以盼，財(cái)政部卻一直沒有放開入庫，給推進(jìn)帶來了很大的制約性。

三是公募REITs，過去政府投資建的基礎(chǔ)設(shè)施，部分產(chǎn)權(quán)手續(xù)存在問題，而且由于公益性項(xiàng)目現(xiàn)金流不足，既有債務(wù)基本也未還清，從而導(dǎo)致能夠獲得市場認(rèn)可，可供發(fā)行REITS的項(xiàng)目數(shù)量并不多。

上述政府投融資咨詢?nèi)耸恳喔型�身受。他坦言，目前地方政府盤活存量面臨幾個(gè)方面的問題：

第一是金融機(jī)構(gòu)接盤意愿不高；

第二是REITs模式運(yùn)作周期長，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，且對底層基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)質(zhì)量要求極高。雖然各地都積極出臺“REITs十條”等措施，但事實(shí)上REITS更適合針對特定領(lǐng)域的特定項(xiàng)目開展，現(xiàn)階段難以在全國范圍內(nèi)大面積推廣，特別是難以盤活市縣大量的存量資產(chǎn)。

第三是ABS模式發(fā)行門檻普遍較高，過程中流程復(fù)雜、涉及的主體眾多，并且發(fā)行定價(jià)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)過程中難免會出現(xiàn)評級機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)之間因雙方利益沖突而產(chǎn)生的糾葛；另外，信息披露制度不健全，信用評級不完善，一定程度上增加了投資者對資產(chǎn)收益的擔(dān)憂。

第四是PPP項(xiàng)目入庫問題。PPP模式是過去幾年盤活地方政府存量資產(chǎn)最主要的方式之一，各地也落地了很多存量PPP項(xiàng)目，確實(shí)為緩解地方財(cái)政困局起到了非常重要的作用。但當(dāng)前PPP模式面臨的主要困難是財(cái)政、審計(jì)、發(fā)改等幾方對采用PPP盤活存量資產(chǎn)的看法不一致，這也導(dǎo)致從2021年后半年開始，財(cái)政部出于風(fēng)險(xiǎn)把控與政策完善的考慮暫緩了TOT類項(xiàng)目的入庫。而項(xiàng)目入庫又是金融機(jī)構(gòu)放款的前置條件。

第五是其他政策配合銜接問題。比如，某地政府轉(zhuǎn)讓了三個(gè)污水處理廠的經(jīng)營權(quán)，資金用于化解隱性債務(wù)，但是被相關(guān)監(jiān)管部門認(rèn)定其在存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)化過程中形成了隱性債務(wù)。

2021年11月底，財(cái)政部PPP中心對部分省市下發(fā)通知，要求在6-10月審核通過的涉及存量公共資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的擬入庫PPP項(xiàng)目在常規(guī)審核的基礎(chǔ)上增加三條規(guī)定，其中之一是進(jìn)一步規(guī)范社會資本的參與資質(zhì)，提出要求縣級以上地方人民政府所屬的融資平臺以及控股或者實(shí)際控制的國有企業(yè)，不得作為社會資本方參與本級存量PPP項(xiàng)目（上市公司除外）。

“自此，存量TOT項(xiàng)目入項(xiàng)目庫的從去年開始，就沒有出現(xiàn)過規(guī)模化的項(xiàng)目入庫。其實(shí)，最快、最好盤活存量資產(chǎn)的模式是TOT，其背后有地方政府的財(cái)政支付責(zé)任，能夠緩解地方財(cái)政的短期壓力�！鄙鲜稣�府投融資咨詢?nèi)耸糠Q。

在該人士看來，盤活存量資產(chǎn)路徑本質(zhì)上分為兩類，一類是可經(jīng)營性的資產(chǎn)，可出售的資產(chǎn)，比如車輛設(shè)備，用房，這類需要看市場的接受程度；另一類是基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)，屬于公共產(chǎn)品，不盈利，市場接受程度比較低，只能選擇PPP模式。

該人士建議，存量類PPP項(xiàng)目的暫緩入庫，使采用PPP模式盤活存量資產(chǎn)的路徑受到了阻斷，希望相關(guān)部門能盡快研究、完善相關(guān)政策，讓PPP模式在盤活政府存量資產(chǎn)中早日重新發(fā)揮作用。

（應(yīng)受訪者要求，文中李晨為化名）