經(jīng)濟觀察報 記者 杜濤 駱如燕 8月初一日，晚10點30分，北方某市財政部門的相關(guān)負責人剛剛從辦公室離開。他在白天陪同上級檢查開會后，才能在晚上回顧和計劃一下當天和明天的工作�！翱纯词杖牒蛡鶆�(wù)，今年財政可持續(xù)性真的遇到了些問題�！痹撠撠熑吮硎荆衲曦斦杖胂禄黠@，土地收入滑坡和留抵退稅帶來了財政壓力，其中很重要的一個表現(xiàn)就是非稅收入占比又上來了。
上述負責人告訴經(jīng)濟觀察報，今年上半年，他所在城市的非稅收入在一般公共預(yù)算中的占比已經(jīng)接近40%，以前年景好的時候，非稅收入僅占一般公共預(yù)算的10%，而且，這一情況也出現(xiàn)在他所了解的其他部分城市中。
非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準公共服務(wù)取得的財政性資金，是政府財政收入的重要組成部分。
一般公共預(yù)算非稅收入涵蓋眾多，主要包括：專項收入、行政事業(yè)性收費收入、罰沒收入、國有資本經(jīng)營收入等。
2022年上半年，在財政收入普遍承壓的背景下，全國及多地非稅收入占一般公共預(yù)算收入比例呈現(xiàn)明顯上升勢頭。
財政部公布的2022年上半年財政收支情況顯示，上半年，非稅收入19657億元，比上年同期增長18%，增速與2021年持平，一般公共預(yù)算收入扣除留抵退稅因素后增長3.3%，增速較2021年同期的21%大幅度下滑，因此非稅收入占一般預(yù)算比例也從14%上升至18%左右。
一位財政人士對記者解釋，2022年上半年非稅收入屬于被動上升，主要原因是上半年留抵退稅數(shù)據(jù)太大，影響了一般公共預(yù)算整體的增長，非稅收入所受影響較小，因此占比明顯上升。
上述負責人表達了對非稅收在一般預(yù)算中占比較高的擔憂。盡管他認為，隨著留抵退稅影響的回落，下半年稅收狀況會有所好轉(zhuǎn)，但是非稅收入占比的提高也反映了當前財政面臨的普遍困難，要重視這一收入占比高背后的問題。
綜合多地披露的數(shù)據(jù)以及地方財政人士的說法，目前在非稅收入中占比較高，且對非稅收入增長貢獻較高的項目來自于國有資產(chǎn)使用、處置收入。
中國財政學會副秘書長馮俏彬告訴經(jīng)濟觀察報，以前擔心非稅占比過高，主要是擔心非稅的增長來自對企業(yè)和公眾的行政性收費增加，會加重社會的負擔。從可持續(xù)財政角度來看，稅收占比高意味著良性健康。近十年，稅收一般占四本賬全口徑的50%左右。
在馮俏彬看來，目前非稅收入占比的提高，大部分應(yīng)該是來自于國有資源和資產(chǎn)的處置和使用收入。說明面對地方財力緊張的情況，地方政府正在積極尋找收入來源，渡過當下的難關(guān)。
非稅收入占比增長
2022年非稅收入增幅高于稅收，且在地方一般預(yù)算收入中的占比均有不同程度的提升，多數(shù)地方占比達到30%以上。
財政部解釋稱，上半年，全國非稅收入增長18%。其中，中央非稅收入增長53.2%，主要是原油價格上漲帶動石油特別收益金專項收入增加、按規(guī)定恢復(fù)征收的銀行保險業(yè)監(jiān)管費收入入庫等拉高中央非稅收入增幅45.4個百分點。地方非稅收入增長15.5%，其中國有資源 (資產(chǎn))有償使用收入增長29.6%，國有資本經(jīng)營收入增長49.6%，兩項合計拉高地方非稅收入增幅12個百分點。
已經(jīng)公布2022年上半年財政預(yù)算執(zhí)行情況的多個省份，非稅收入在一般預(yù)算中的占比呈現(xiàn)增長態(tài)勢，在稅收收入按自然口徑（未扣除留抵退稅影響）普遍同比負增長的情況下，非稅收入依然保持了較高速的增長。
安徽省1-6月，全省一般公共預(yù)算收入完成1933.5億元，分結(jié)構(gòu)看，稅收收入完成1153.1億元，下降14.5%，非稅收入達到 780億元以上，增長28.5%。
湖南省1-6月，全省地方一般公共預(yù)算收入1590.21億元，按照自然口徑下降7.2%，其中地方稅收1007.06億元，非稅收入583.15億元，同比增長10.3%；非稅占比36.7%，扣除留抵退稅因素后非稅占比為31.5%。
以經(jīng)濟較發(fā)達的廣東省的數(shù)據(jù)來看，非稅收入上半年占比也超過20%，廣東財政部門數(shù)據(jù)顯示，2022年1-5月，全省一般公共預(yù)算收入完成5194億元。其中，稅收收入3865億元，非稅收入完成1329億元。
非稅收入在以前的財政收入盤子中曾經(jīng)占據(jù)很重要的地位。上述負責人告訴經(jīng)濟觀察報，十幾年前，該省另一個地級市非稅收入占比50%，一個非稅收入局局長的工作就是買賣土地指標，做平衡。因為賣地收入計提兩金（教育資金和農(nóng)田水利建設(shè)資金收入）列為非稅，大約占據(jù)賣地凈收益的10%左右。
非稅收入增長關(guān)竅
非稅收入包括多種來源。
安徽省公布的2022年1-6月預(yù)算執(zhí)行情況表顯示，其非稅收入主要是專項收入、行政事業(yè)性收費收入、罰沒收入、國有資本經(jīng)營收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、捐贈收入、政府住房基金收入以及其他收入。
其中，專項收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入兩項貢獻了接近75%的非稅收入。
福建省財政廳數(shù)據(jù)顯示，一季度全省一般公共預(yù)算非稅收入完成443.14億元，保持較快增長態(tài)勢。其中專項收入主要由教育資金和農(nóng)田水利建設(shè)資金收入、教育費附加和地方教育附加收入構(gòu)成，一季度實現(xiàn)156.49億元，增長54.2%。反映有償轉(zhuǎn)讓國有資源（資產(chǎn)）使用費而取得的國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入，實現(xiàn)189.94億元，增長86.9%。兩項收入合計占一般公共預(yù)算非稅收入近八成。
中部某市一位非稅收入的人士告訴記者，其所在區(qū)域非稅收入有所下降，主要因為土地收入下滑，因此，從土地收入中計提的教育資金和農(nóng)田水利建設(shè)資金都在下降。
上述兩項為專項收入的主要構(gòu)成。非稅收入中，專項收入實質(zhì)來源與土地出讓金等息息相關(guān)，在今年上半年，地方土地出讓金整體下滑的背景下，專項收入難以出現(xiàn)大幅度增長。
從目前披露的非稅收入細項的省份數(shù)據(jù)中分析，國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入是非稅收入增長的重要動力。
以安徽省為例，專項收入較2021年同期增長6.7%，國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入同比增長65%，達到了392億元，在780億元的非稅收入中占比超過了 50%，已經(jīng)完成年初預(yù)算的91.8%。
一位為政府提供融資服務(wù)的人士告訴記者，國有資源（資產(chǎn)）包括資產(chǎn)、股權(quán)、資源三方面，其收入包括礦產(chǎn)資源和土地出讓獲得收入，地方國有企業(yè)的部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入以及地方政府持有的國有經(jīng)營性資產(chǎn)進行轉(zhuǎn)讓收入。
2022年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見》，在涉及優(yōu)化完善存量資產(chǎn)盤活方式上提出，包括推動、探索推進Reits（基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金）、PPP（政府和社會資本合作）、產(chǎn)權(quán)交易、兼并重組等多種方式盤活存量資產(chǎn)。
一位地方財政人士告訴記者，這兩年非稅變動的主要因素是國有資產(chǎn)、資源處置情況的變化。
上述相關(guān)負責人表示，隨著減稅降費的持續(xù)推進，常規(guī)性稅收收入會階段性降低，非稅這種一次性收入可能會不斷增多。
馮俏彬告訴記者：“非稅收入主要是起到輔助作用，現(xiàn)在占比上升，只是地方財政收入在面臨經(jīng)濟下行壓力下的暫時手段，地方政府目前普遍重視營商環(huán)境，非稅收入主要來源于專項收入和國有資產(chǎn)處置收益，而不是對企業(yè)亂收費、亂罰款。現(xiàn)階段，盤活處置國有資產(chǎn)等也是在財政面臨多重壓力，努力渡過難關(guān)的一種手段。
下一步的改革
省級分享市縣非稅收入正在一些地方政府推進。
非稅收入此前主要用于本級財政。上述負責人告訴記者，其所在省份已經(jīng)決定分享所轄內(nèi)的非稅收入，不過尚未確定分享哪一塊具體收入，初步預(yù)計是分享國有資源資產(chǎn)（使用）的出讓收入。
2022年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，提出對非稅收入可采取總額分成、分類分成、增量分成等分享方式，逐步加以規(guī)范。省內(nèi)同一稅費收入在省與市、省與省直管縣、市與所轄區(qū)、市與所轄縣之間的歸屬和分享比例原則上應(yīng)逐步統(tǒng)一。
據(jù)經(jīng)濟觀察報了解，中部某省也決定在今年從市、縣兩級分享非稅收入，分享比例達到10%以上，理由是增強調(diào)控能力，支持地方經(jīng)濟發(fā)展。
馮俏彬認為，在減稅降費的壓力下，省級政府開始統(tǒng)籌省以下財政體制和財力，不一定是壞事情。伴隨著支出責任調(diào)整，統(tǒng)籌財政資源會更好理順省市縣事權(quán)和支出責任。
在上述相關(guān)負責人看來，稅收的減少讓省里集中調(diào)控的財力受到影響，所以開始想要分享非稅收入。但是，很多非稅收入具有一次性的特點，不具有可持續(xù)性�！耙虼�，就像‘拔麥子’，拔一塊少一塊。”此外，非稅收入占比較高的地方，往往也意味著當?shù)刎斦杖胭|(zhì)量不高�！�
可是在現(xiàn)實情境下，非稅收入又是地方增加收入指標的方法之一�！鄙鲜鲐撠熑朔Q，地方政府既要指標，又要確保不出事，在兩難情境下，只能左右騰挪。所以，站在上級角度，分享非稅可以增加調(diào)控能力；其次，又可以防止在非稅方面弄虛作假。在該人士看來，省里分享也是為了遏制這種沒有增量的空轉(zhuǎn)。
“個別情況下，地方政府會通過自身控制的平臺，購買其他平臺的國有資產(chǎn)，可能會產(chǎn)生財政空轉(zhuǎn)，上級監(jiān)管部門一直在嚴查這一行為”，上述部門負責人告訴記者，個別地方會以這樣的方式虛增收入，形成不了真正的財力。這也就解釋了，為什么個別地方財政收入在數(shù)字上很好看，實際上真正財政又很困難。
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