PPP政策回暖，地方政府“又愛又恨”

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤 “階段性重提PPP，政策空檔期發(fā)力？”一位PPP行業(yè)人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表達(dá)了這樣的可能性。

上述PPP行業(yè)人士告訴記者，7月6日，財(cái)政部PPP中心舉辦的全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)PPP業(yè)務(wù)線上培訓(xùn)會(huì)表達(dá)了重提PPP的意愿，特別是在專項(xiàng)債空檔期內(nèi)。今年的專項(xiàng)債額度已經(jīng)在上半年下達(dá)完畢，需要到年底才能提前下達(dá)明年額度，這也意味著，中間將有半年的政策空檔期。

“目前的主要工作是啟動(dòng)PPP條例的制定，用以指導(dǎo)未來幾年的PPP工作”。上述PPP行業(yè)人士說。

大岳咨詢董事長(zhǎng)金永祥告訴記者，今年上半年P(guān)PP政策明顯回暖，相應(yīng)的地方政府也明顯提高了對(duì)PPP項(xiàng)目的積極性，這是利好部分。同時(shí)，今年上半年專項(xiàng)債發(fā)行量較大，因?yàn)閷ｍ?xiàng)債投資領(lǐng)域和PPP基本重疊，所以各地可做的PPP項(xiàng)目明顯減少。與此同時(shí)，今年上半年很多省市在對(duì)過去的PPP項(xiàng)目進(jìn)行全面審計(jì)，這也影響了PPP項(xiàng)目的增長(zhǎng)。

7月14日，一位地方政府投融資機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示，對(duì)于地方政府來說，無(wú)論是PPP還是其他模式，首當(dāng)其沖是能夠通過這些模式進(jìn)行融資、推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，從而騰出財(cái)力保證“三�！钡软�(xiàng)目的支出。同時(shí)，地方政府還希望用PPP模式對(duì)存量項(xiàng)目進(jìn)行轉(zhuǎn)化，增加流動(dòng)性。

在一位地方政府投融資負(fù)責(zé)人看來，專項(xiàng)債依然是目前政府推動(dòng)項(xiàng)目融資的重點(diǎn)，但在推動(dòng)的大項(xiàng)目上采用PPP模式的項(xiàng)目越來越多，比如其所在的地方，即有一個(gè)百億元以上的項(xiàng)目準(zhǔn)備采用該模式。

盡管PPP面臨回暖期，但在一些頂層設(shè)計(jì)方面仍面臨問題。上述地方政府投融資負(fù)責(zé)人稱，“比如PPP條例的制定，隱形債務(wù)的問題以及后期追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)�！�

政策發(fā)力

2022年，政策對(duì)PPP態(tài)度明顯回暖。

今年4月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好社會(huì)資本投融資合作對(duì)接有關(guān)工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，提出持續(xù)加強(qiáng)社會(huì)資本投融資合作對(duì)接，優(yōu)先支持具備持續(xù)盈利能力的存量項(xiàng)目開展政府和社會(huì)資本合作(PPP)，加大盤活存量資產(chǎn)力度。

5月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》，提出規(guī)范有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）。鼓勵(lì)具備長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收益的存量項(xiàng)目采用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，提升運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)水平。社會(huì)資本方通過創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)模式、引入先進(jìn)技術(shù)、提升運(yùn)營(yíng)效率等方式，有效盤活存量資產(chǎn)并減少政府補(bǔ)助額度的，地方人民政府可采取適當(dāng)方式通過現(xiàn)有資金渠道予以獎(jiǎng)勵(lì)。

但政策的熱度尚未傳達(dá)至市場(chǎng)。

6月23日，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)項(xiàng)目5月報(bào)數(shù)據(jù)顯示，5月新入庫(kù)項(xiàng)目38個(gè)、投資額577億元，環(huán)比減少198億元、下降25.6%，同比減少424億元、下降42.4%。

“PPP的啟動(dòng)需要一定周期，經(jīng)過上半年政策回暖和地方政府投資觀念的轉(zhuǎn)變，以及考慮到專項(xiàng)債下半年發(fā)行量等因素，預(yù)計(jì)下半年P(guān)PP項(xiàng)目的數(shù)量會(huì)有所增加，但具體增加幅度，取決于以上各種因素的變化情況。”金永祥說。

7月6日，財(cái)政部PPP中心舉辦全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)PPP業(yè)務(wù)線上培訓(xùn)會(huì)。會(huì)議提出，深入貫徹落實(shí)中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議精神，分析研究PPP改革面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)，準(zhǔn)確把握PPP最新政策和規(guī)范發(fā)展要求，促進(jìn)PPP模式規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行，推動(dòng)PPP信息質(zhì)量提升專項(xiàng)行動(dòng)取得實(shí)效。

4月26日，召開的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議提出，要推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作模式規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行，引導(dǎo)社會(huì)資本參與市政設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)。

困難與期待

2013年年底，政策開始力推PPP，之后幾年迅速形成數(shù)萬(wàn)億元的投資規(guī)模。但是2017年以后，隨著政策層不斷規(guī)范PPP發(fā)展，也使這一模式進(jìn)入了下行期。

上述PPP觀察人士認(rèn)為，當(dāng)前PPP依然面臨較大困難，比如立法遲遲未能落地、財(cái)承空間不大，包括去年停止的TOT（移交-經(jīng)營(yíng)-移交）項(xiàng)目一直沒有恢復(fù)入庫(kù)等。

山西萬(wàn)方建設(shè)工程項(xiàng)目管理咨詢有限公司副總經(jīng)理連國(guó)棟表示，總體上看，今年P(guān)PP項(xiàng)目在減少，尤其是與前幾年熱火朝天的PPP相比，每個(gè)月入庫(kù)數(shù)量明顯降低。主要原因，一是PPP項(xiàng)目做得較多的地方基本上都接近了財(cái)承紅線，如山西省很多地市財(cái)承均超過了8%，受此影響，難以采用PPP模式實(shí)施；二是受專項(xiàng)債等方式?jīng)_擊，近年來專項(xiàng)債額度不斷攀升，達(dá)到每年3萬(wàn)億元以上，同時(shí)債券資金成本低，也成為地方政府可選項(xiàng)；三是一些項(xiàng)目采用“EPC+O”、“投資人+EPC”等方式實(shí)施，也造成PPP項(xiàng)目的下降。

財(cái)政部PPP中心在去年11月底對(duì)部分省市發(fā)通知，要求在6-10月審核通過的涉及存量公共資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的擬入庫(kù)PPP項(xiàng)目在常規(guī)審核的基礎(chǔ)上增加三條規(guī)定，其中之一便是進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)資本的參與資質(zhì)。

該通知提出，要求縣級(jí)以上地方人民政府所屬的融資平臺(tái)以及控股或者實(shí)際控制的國(guó)有企業(yè)，不得作為社會(huì)資本方參與本級(jí)存量PPP項(xiàng)目（上市公司除外），另外兩條新增規(guī)定分別是進(jìn)一步加強(qiáng)轉(zhuǎn)讓程序管理；進(jìn)一步加強(qiáng)轉(zhuǎn)讓收入管理。

據(jù)上述PPP行業(yè)人士觀察，政策面可能會(huì)放開TOT項(xiàng)目，但是如何放開還未可知。

連國(guó)棟告訴記者，客戶（地方政府）其實(shí)對(duì)PPP的態(tài)度是“又愛又恨”，一方面是地方政府可以采用PPP模式，加快推動(dòng)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使民眾可以提前享受到項(xiàng)目帶來的獲得感。但在另一方面，地方政府也對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程長(zhǎng)、監(jiān)管多、融資落地難等問題望而生畏。

連國(guó)棟認(rèn)為，現(xiàn)在地方政府更關(guān)注兩個(gè)問題，一是項(xiàng)目落地效率，尤其是在目前穩(wěn)經(jīng)濟(jì)大盤的背景下，地方政府更關(guān)注項(xiàng)目如何能夠盡快落地；二是關(guān)注項(xiàng)目合規(guī)性，目前政府隱性負(fù)債追責(zé)越來越嚴(yán)，地方政府對(duì)于項(xiàng)目合規(guī)操作的關(guān)注度也越來越高。

對(duì)于PPP模式，連國(guó)棟說：“客戶希望能夠在做好項(xiàng)目監(jiān)管的前提下，盡量簡(jiǎn)化一些項(xiàng)目的評(píng)審流程，建立全生命責(zé)任機(jī)制，按照‘誰(shuí)編制誰(shuí)負(fù)責(zé)’執(zhí)行�！�