建立維護我國金融穩(wěn)定的長效機制再邁出重要一步。
4月6日，人民銀行發(fā)布《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》（下稱《金融穩(wěn)定法》），現(xiàn)向社會公開征求意見。
制定《金融穩(wěn)定法》呼聲已久，該法旨在健全金融風險事前防范、事中化解和事后處置全流程全鏈條的制度安排。據(jù)了解，《金融穩(wěn)定法》堅持特別法的定位，在遵循民商事法律原則和一般規(guī)定的基礎上，規(guī)定金融風險處置必要的手段措施，包括金融風險防范、金融風險化解、金融風險處置、法律責任等部分，以高效處置風險。
尤為值得注意的是，《金融穩(wěn)定法》還將明確金融穩(wěn)定保障基金有關制度安排。
在今年的政府工作報告中首次提出“設立金融穩(wěn)定保障基金”，此次《金融穩(wěn)定法》提出，國家建立金融穩(wěn)定保障基金，由國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制統(tǒng)籌管理，作為應對重大金融風險的后備資金。金融穩(wěn)定保障基金由向金融機構、金融基礎設施等主體籌集的資金以及國務院規(guī)定的其他資金組成。必要時，中國人民銀行再貸款等公共資金可用于為金融穩(wěn)定保障基金提供流動性支持，金融穩(wěn)定保障基金應當以處置所得、收益和行業(yè)收費等償還。
法律長效制度“護航”防范化解金融風險
近年來，我國金融立法工作穩(wěn)步推進，形成了以《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》等金融基礎法律為統(tǒng)領，以金融行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件為重要內(nèi)容、地方性法規(guī)為補充的多層次金融法律體系。
不過，涉及金融穩(wěn)定的法律制度缺乏整體設計和跨行業(yè)跨部門的統(tǒng)籌安排，相關條款分散，規(guī)定過于原則，一些重要問題還缺乏制度規(guī)范。相較之下，專門制定《金融穩(wěn)定法》，意在建立金融風險防范、化解和處置的制度安排，與其他金融法律各有側重、互為補充。
近年來，主要發(fā)達經(jīng)濟體普遍出臺專門立法，構建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的金融穩(wěn)定制度架構。人民銀行在起草說明中指出，黨的十九大將防范化解重大風險作為三大攻堅戰(zhàn)之一，國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和靠前指揮，各部門、各地區(qū)協(xié)作聯(lián)動，防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)取得重要階段性成果，長期積累的風險點得到有效處置，金融風險整體收斂、總體可控，金融穩(wěn)定基礎更加牢靠。有必要總結攻堅戰(zhàn)的有益經(jīng)驗和行之有效的做法，上升為法律層面的長效制度。
同時，針對金融風險防控工作中仍然存在的短板弱項，通過制定《金融穩(wěn)定法》，進一步壓實各方責任，加強風險防范和早期糾正，建立市場化、法治化的處置機制，明確處置資金來源和使用安排，完善處置措施工具，強化責任追究。
細化國務院金融委等主體責任
《金融穩(wěn)定法》共六章四十八條，分為總則、金融風險防范、金融風險化解、金融風險處置、法律責任和附則。在健全金融穩(wěn)定工作機制方面，《金融穩(wěn)定法》明確了國務院金融委的主要職責，以及地方政府等相關主體在防范化解金融風險過程中所應承擔的責任。
《金融穩(wěn)定法》規(guī)定由國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制（國務院金融委）統(tǒng)籌金融穩(wěn)定和改革發(fā)展，指揮開展重大金融風險防范、化解和處置工作，重大事項按程序報批。涉及金融穩(wěn)定和改革發(fā)展的重大問題和事項報黨中央、國務院決定。
其中，《金融穩(wěn)定法》提出建立重大金融風險處置機制和高效執(zhí)行相關安排。國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制負責認定重大金融風險，統(tǒng)籌指揮開展應急處置，議定處置方案，按照程序報批后實施。情況特別緊急、必須臨機處置的，國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制應當快速決策，按程序請示報告后依法采取必要措施。
同時，國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制成員單位、地方人民政府，存款保險基金管理機構、行業(yè)保障基金管理機構應當按照職責分工及時落實應急處置方案。國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制辦公室負責督促應急處置方案的落實。
對地方政府來說，《金融穩(wěn)定法》提出，地方人民政府對可能影響區(qū)域穩(wěn)定的金融風險，應當區(qū)別情形在職責范圍內(nèi)采取下列措施主動化解：
（一）支持金融機構清收處置資產(chǎn)和追贓挽損，依法打擊逃廢債務行為；
（二）協(xié)調(diào)組織金融機構以市場化方式盤活存量資產(chǎn)、引入社會資本和實施債務重組；
（三）維護區(qū)域信用環(huán)境和金融秩序；
（四）及時澄清誤導信息和虛假信息；
（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他措施。
此外，地方人民政府不得違反規(guī)定干預金融機構的正常經(jīng)營活動和人事任免等事項。省級人民政府負責處置轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村合作金融機構風險、非金融企業(yè)引發(fā)的金融風險以及按照國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制要求牽頭處置的其他金融風險。
新增多種金融風險處置工具
與現(xiàn)有法律法規(guī)相一致，《金融穩(wěn)定法》將重申被處置金融機構及其主要股東、實際控制人承擔風險處置的主體責任，監(jiān)管部門早期糾正和監(jiān)管職責，以及建立市場化法治化的風險處置機制，并強調(diào)對違法違規(guī)行為強化責任追究。
起草說明中就提出，前期處置實踐表明，部分中小金融機構公司治理失效、經(jīng)營模式粗放，以及部分股東和實際控制人濫用控制權、違法違規(guī)占用金融機構資金，是導致金融風險發(fā)生的重要原因，地方政府的屬地責任和金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責任也需進一步落實和強化。
《金融穩(wěn)定法》壓實金融機構及其主要股東、實際控制人的主體責任，強化金融機構審慎經(jīng)營義務，加強對主要股東、實際控制人的準入和監(jiān)管要求。壓實地方政府的屬地和維穩(wěn)責任，及時主動化解區(qū)域金融風險。
在市場化風險處置措施方面，《金融穩(wěn)定法》根據(jù)處置實際需要，參考國際通行做法，新增整體轉(zhuǎn)移資產(chǎn)負債、設立過橋銀行和特殊目的載體、暫停終止凈額結算等處置工具。
例如，依法實施促成重組或接管、托管等，行使被處置機構的經(jīng)營管理權，整體轉(zhuǎn)移資產(chǎn)負債，設立過橋銀行和特殊目的載體，暫停終止凈額結算，責令更換主要責任人員并追回績效薪酬，實施股權、債權減記和債轉(zhuǎn)股，中止被處置機構向境外匯出資金或要求調(diào)回境外資產(chǎn)，要求被處置系統(tǒng)重要性機構所屬集團的其他機構提供必要支持等。
同時，按照市場化法治化原則，明確對被處置機構可以依法實施股權、債權減記和債轉(zhuǎn)股，分攤處置成本。明確股權、債權的減記順位，保障股東、債權人和相關利益主體的合法權益，明確債權人和相關利益主體通過風險處置所得不低于破產(chǎn)清算所得。
據(jù)了解，《金融穩(wěn)定法》將進一步明確權利人的救濟渠道，即債權人和相關利益主體認為在國務院金融管理部門實施的風險處置中，其所得低于被處置機構直接破產(chǎn)清算時期所能得到款項的，可以提起行政復議；對復議結果不服的，可以向人民法院提起訴訟，請求獲得補償。
披露更多金融穩(wěn)定保障基金設立細節(jié)
處置金融風險需要投入財務資源。目前我國已建立存款保險基金等行業(yè)保障基金，且已有相關法律、監(jiān)管規(guī)定明確各類基金的使用規(guī)則；相比之下，《金融穩(wěn)定法》最受關注的，則是關于金融穩(wěn)定保障基金的相關安排。
今年兩會的政府工作報告中，首次提出設立金融穩(wěn)定保障基金。此后相關文件提出9月底前完成金融穩(wěn)定保障基金籌集相關工作。
銀保監(jiān)會有關部門負責人日前透露，相關工作正在研究推進，初步考慮，金融穩(wěn)定保障基金用于具有系統(tǒng)性隱患的重大風險處置，與發(fā)揮常規(guī)化風險處置作用的存款保險和行業(yè)保障基金都是我國金融安全網(wǎng)必不可少的部分，并且取之于市場，用之于市場，區(qū)分不同行業(yè)、不同主體實行差別化收費，以平衡好風險、收益與責任，避免國家和納稅人利益遭受損失。
作為國家重大金融風險處置后備資金，《金融穩(wěn)定法》明確，金融穩(wěn)定保障基金由向金融機構、金融基礎設施等主體籌集的資金以及國務院規(guī)定的其他資金組成，由國務院金融委統(tǒng)籌管理，用于具有系統(tǒng)性影響的重大金融風險處置。必要時人民銀行再貸款等公共資金可以為基金提供流動性支持，基金應當以處置所得、收益和行業(yè)收費償還再貸款。
金融穩(wěn)定保障基金與既有的存款保險基金和行業(yè)保障基金雙層運行、協(xié)同配合。實際上，不論是金融穩(wěn)定保障基金，還是存款保險基金等金融子行業(yè)保障資金，其運行的基本原則仍是深化市場化、法治化的金融風險化解機制，降低對央行或公共資金直接處置風險的依賴。
中國銀行研究院研報認為，金融穩(wěn)定保障基金解決了問題機構處置過程中的資金來源問題，既能夠最大限度保護相關債權人的利益，又能降低對公共部門和廣大納稅人的資源消耗。同時，能夠有效緩解問題機構處置過程中涉及的債權債務關系處理問題，有利于實現(xiàn)處置流程的程序化、市場化，將不良影響控制在最小范圍內(nèi)。
不過，從國際實踐經(jīng)驗看，系統(tǒng)性金融風險的化解和處置離不開各國貨幣當局與財政部門的協(xié)調(diào)配合，建立公共部門分工明晰的處置機制，分攤處置成本。在財政部門配合方面，《金融穩(wěn)定法》也提出，財政部門依法參與處置系統(tǒng)性金融風險，并按規(guī)定履行相關職責。危及區(qū)域穩(wěn)定，且窮盡市場化手段、嚴格落實追贓挽損仍難以化解風險的，省級人民政府應當依法動用地方公共資源，省級財政部門對地方財政資金的使用情況進行財務監(jiān)督。
最新評論