作者： 郭晉暉
即將在明年初實(shí)施的養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，是世界上覆蓋人群最大的養(yǎng)老保險制度的一次重大升級迭代，事關(guān)我國廣大職工和千家萬戶的切身利益。
清華大學(xué)就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏認(rèn)為，全國統(tǒng)籌已經(jīng)不能再拖了，我國已接近深度老齡化社會，人口流動不均衡、省際人口結(jié)構(gòu)差異加大、制度內(nèi)贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)加重、靈活就業(yè)者參保遇到高費(fèi)率和攜帶難等問題都對我國基本養(yǎng)老保險制度形成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。積極應(yīng)對人口老齡化，亟須實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌和構(gòu)建多支柱養(yǎng)老金制度體系。
第一財經(jīng)：早在2010年，《中華人民共和國社會保險法》就提出“基本養(yǎng)老保險基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌”，但直到2020年底才基本實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，為什么提高統(tǒng)籌層次這么難？
楊燕綏：歐美國家建立基本養(yǎng)老金制度時已經(jīng)全部工業(yè)化了，迄今為止我國城鎮(zhèn)化率還不到65%，還有三分之一居民是農(nóng)村人口，在沒有完成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的時候建立了社會養(yǎng)老保險制度是非常不容易的，推進(jìn)全國統(tǒng)籌的難度非常大。
全國統(tǒng)籌要在中央層面建設(shè)生產(chǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的機(jī)構(gòu)和打造全國一體化的生產(chǎn)線，這是一項艱巨的改革。養(yǎng)老金是一項非常嚴(yán)肅的政治承諾，統(tǒng)籌層次提高到哪一級，“保發(fā)放”的責(zé)任就在哪一級，哪一級財政就要兜底，全國統(tǒng)籌之后，中央層面必須具備與承擔(dān)這樣重大責(zé)任相匹配的能力。
信息大集中很重要。如果中央層面沒有全國大集中的信息系統(tǒng)，對工資基數(shù)、繳費(fèi)申報、退休資格審查、待遇計發(fā)很難控制，此外還有提前退休、死亡冒領(lǐng)等道德風(fēng)險，這些漏洞都需要中央財政來兜底，財政部門的壓力和擔(dān)憂非常正常。
可喜的是，最近兩年情況已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。2018年，國務(wù)院建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，人社部、財政部負(fù)責(zé)中央調(diào)劑金的調(diào)撥，人社部社保中心及各省級地區(qū)社保機(jī)構(gòu)通過統(tǒng)計、信息系統(tǒng)核驗參保、繳費(fèi)、待遇支付等數(shù)據(jù)作為劃撥資金的依據(jù)，基本實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險基金的省級統(tǒng)籌，為實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌奠定了基礎(chǔ)。此外，疫情之后，政府部門掌握個人信息和人口流動的能力大大加強(qiáng)。政府有了一體化的信息控制能力之后，全國統(tǒng)籌才有了真正落地的可能性。
第一財經(jīng)：2018年，省級統(tǒng)籌加速，全國統(tǒng)籌也有時間表，是什么原因促使了這一“老大難”問題走向了解決的快車道？
楊燕綏：老齡化對我國的養(yǎng)老保險制度改革提出了新的要求。
基本養(yǎng)老保險制度面臨如下三個挑戰(zhàn)：第一，人口流動不均衡，省際人口結(jié)構(gòu)差異加大，比如廣東省的年輕人口流入規(guī)模較大。第二，制度內(nèi)贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)加重，2020年在職繳費(fèi)人和退休領(lǐng)取人的贍養(yǎng)比為2.57：1，養(yǎng)老保險基金收入44376億元，支出51301億元，收支缺口6925億元。第三，靈活就業(yè)占新增就業(yè)人員的50%以上，參保遇到高費(fèi)率和攜帶難等問題。
應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，必須構(gòu)建三支柱國家養(yǎng)老金體系和運(yùn)營機(jī)制，夯實(shí)基本養(yǎng)老保險，增加企業(yè)年金覆蓋率，大力發(fā)展個人養(yǎng)老金，提高養(yǎng)老金制度覆蓋范圍和總替代率水平，基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是工作基礎(chǔ)。
為克服經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人員流動的地區(qū)差異，中央提出了推進(jìn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，加強(qiáng)中央在養(yǎng)老保險上的事權(quán)，從而改變了基本養(yǎng)老保險自下而上的管理體制和央地府際關(guān)系，逐漸強(qiáng)化中央統(tǒng)籌養(yǎng)老金制度的能力，在中央層面建設(shè)生產(chǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的機(jī)構(gòu)和打造全國一體化的生產(chǎn)線。這項艱巨的改革需要一個過程。
全國統(tǒng)籌已經(jīng)不能再拖了，“十四五”期間退休人員將達(dá)到4000萬，全國統(tǒng)籌讓養(yǎng)老金地區(qū)間不平衡的情況緩解之后，才能看到整個養(yǎng)老基金的缺口哪年出現(xiàn)、缺口會有多大，從而盡早確定解決缺口的方法。
第一財經(jīng)：國務(wù)院最近提出要建立中央和地方養(yǎng)老保險支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，中央和地方應(yīng)該如何對責(zé)任進(jìn)行分擔(dān)？全國統(tǒng)籌之后，中央財政承擔(dān)兜底責(zé)任，是否意味著中央財政投入會大幅加大？
楊燕綏：中央統(tǒng)收統(tǒng)支和確保發(fā)放，不等于所有缺口都由中央財政承擔(dān)，中央財政支持會保持穩(wěn)定性和連續(xù)性。一方面全國統(tǒng)籌后資金實(shí)現(xiàn)了全國一盤棋，補(bǔ)缺口的責(zé)任也會全國調(diào)劑，比如廣東年輕人多、結(jié)余多，就要多做貢獻(xiàn)，另一方面全國統(tǒng)籌方案也會制定各級財政缺口分擔(dān)的機(jī)制。
中央和地方責(zé)任分擔(dān)機(jī)制是非常重要的，要規(guī)定好每年地方報多少退休人員、上一年的繳費(fèi)基數(shù)是多少，這些都要達(dá)標(biāo)，會有不達(dá)標(biāo)的約束機(jī)制，因為中央統(tǒng)籌最大的問題就是地方由于不承擔(dān)“保發(fā)放”的責(zé)任會失去征繳的積極性，從而影響到養(yǎng)老保險基金的收入。
第一財經(jīng)：全國統(tǒng)籌之后，大家關(guān)心的問題是養(yǎng)老金計發(fā)水平是否會發(fā)生變化，是否會采取全國統(tǒng)一的社會平均工資來作為繳費(fèi)和計發(fā)的口徑，大家的養(yǎng)老金會一樣多？
楊燕綏：養(yǎng)老金貨幣數(shù)不會一樣。全國統(tǒng)籌要解決由于勞動力不合理流動導(dǎo)致的地區(qū)差異。養(yǎng)老金待遇公平指的是養(yǎng)老金實(shí)際購買力。比如說，在北京買一碗面8元錢，在廣州買一碗面15元，在上海買一碗面12元，那就北京發(fā)8元，廣州發(fā)15元，上海發(fā)12元，最后保證大家都吃到一碗面，這是待遇公平。
所以養(yǎng)老金的計發(fā)還是要參考當(dāng)?shù)厣弦荒甑纳鐣骄べY，由于我國的經(jīng)濟(jì)是以省份劃分的，以省級的社會平均工資作為參考是可行的。全國統(tǒng)籌之后，只要在國家和省份之間設(shè)定另一個系數(shù)就可以，系數(shù)與地方的物價、社平工資等指標(biāo)是相關(guān)的，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份系數(shù)高一些，欠發(fā)達(dá)的地區(qū)系數(shù)低一些，但可以肯定的一點(diǎn)是，全國統(tǒng)籌之后地區(qū)之間的養(yǎng)老金差距會有所縮小。
第一財經(jīng)：全國統(tǒng)籌實(shí)施之后，你認(rèn)為還需要進(jìn)行哪些配套改革？
楊燕綏：三分政策七分執(zhí)行，全國統(tǒng)籌后執(zhí)行就會變得非常關(guān)鍵。
一是全國養(yǎng)老保險信息大集中，統(tǒng)一政策、預(yù)算、繳費(fèi)基準(zhǔn)、待遇水平、監(jiān)督系統(tǒng)，做到有令必行、責(zé)任到位，保證各級政府責(zé)權(quán)匹配。
二是需要一個具有權(quán)威性的國家養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金、企業(yè)年金和個人養(yǎng)老金工作。從現(xiàn)實(shí)情況來說做不到，第一步應(yīng)該給人社部的社保中心提級，賦予更強(qiáng)的職責(zé)，定編、定責(zé)、定人，強(qiáng)化系統(tǒng)。我國建立了世界上覆蓋人群最大的養(yǎng)老金制度，確保研究發(fā)放是非常嚴(yán)肅的事情，關(guān)系到每個人的切身利益，不能出現(xiàn)偏差。
三是借機(jī)制定養(yǎng)老金法，覆蓋基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金和個人養(yǎng)老金的法律。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理、監(jiān)督和執(zhí)法需要“尚方寶劍”。
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