作者： 杜卿卿
[ 此次《意見》出臺，著力打造“升級版”的中國特色證券執(zhí)法司法體系。根據(jù)要求，到2022年，依法從嚴(yán)打擊證券違法活動的執(zhí)法司法體制和協(xié)調(diào)配合機(jī)制將初步建立。到2025年，中國特色證券執(zhí)法司法體制將更加健全。 ]
[ 為實現(xiàn)上述目標(biāo)，監(jiān)管部門將從司法專門化建設(shè)、執(zhí)法能力建設(shè)、協(xié)調(diào)配合機(jī)制建設(shè)等三方面予以推進(jìn)落實。 ]
7月6日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳公開發(fā)布《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動的意見》（下稱《意見》），對建立健全資本市場執(zhí)法司法體制機(jī)制、依法從嚴(yán)打擊證券違法活動、推動資本市場高質(zhì)量發(fā)展作出重要部署。
“《意見》是資本市場歷史上第一次以中辦、國辦名義聯(lián)合印發(fā)打擊證券違法活動的專門文件，是當(dāng)前和今后一個時期全方位加強(qiáng)和改進(jìn)證券監(jiān)管執(zhí)法工作的行動綱領(lǐng)，意義重大、影響深遠(yuǎn)。”證監(jiān)會主席易會滿7月6日晚間接受新華社記者采訪時稱。
此次《意見》出臺，著力打造“升級版”的中國特色證券執(zhí)法司法體系。根據(jù)要求，到2022年，依法從嚴(yán)打擊證券違法活動的執(zhí)法司法體制和協(xié)調(diào)配合機(jī)制將初步建立。到2025年，中國特色證券執(zhí)法司法體制將更加健全。
為實現(xiàn)上述目標(biāo)，監(jiān)管部門將從司法專門化建設(shè)、執(zhí)法能力建設(shè)、協(xié)調(diào)配合機(jī)制建設(shè)等三方面予以推進(jìn)落實。
北京大學(xué)法學(xué)院教授郭靂對第一財經(jīng)表示，最近三十年來，我國一直在積極探索符合中國特色和市場發(fā)展階段特性的證券執(zhí)法司法體制機(jī)制。到目前，在規(guī)范上、組織上、經(jīng)驗上已經(jīng)具備了一定的基礎(chǔ)，此時兩辦《意見》正式公布出臺，對推動建立健全“升級版”的中國特色證券執(zhí)法司法體系，意義重大。
打造“升級版”正當(dāng)其時
資本市場執(zhí)法司法體制機(jī)制，此前已有基礎(chǔ)。
早在2002年，公安部就設(shè)立了證券犯罪偵查局，派駐證監(jiān)會辦公，主要負(fù)責(zé)偵辦全國證券犯罪案件，并協(xié)調(diào)各地公安機(jī)關(guān)經(jīng)偵部門參與證券犯罪案件的偵辦。
2007年，經(jīng)國務(wù)院同意，由證監(jiān)會牽頭，公安部、人民銀行、原工商總局、原銀監(jiān)會并邀請高法院、高檢院參加，成立了整治非法證券活動協(xié)調(diào)小組。
2011年，高法院、高檢院、公安部、證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于辦理證券期貨違法犯罪案件工作若干問題的意見》，完善行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制，形成工作合力，提升打擊證券期貨違法犯罪行為的效果。
2016年以來，公安部將5個地方公安機(jī)關(guān)、高檢院將7個地方檢察院設(shè)立為證券期貨犯罪辦案基地，高法院在8個地方設(shè)立了證券案件審判基地，進(jìn)一步整合優(yōu)勢司法資源，形成“上下聯(lián)動、區(qū)域協(xié)同”的打擊證券犯罪格局。
2018年以來，全國人大常委會相繼設(shè)立上海金融法院和北京金融法院，專門管轄金融民商事案件和涉金融行政案件。
資本市場執(zhí)法司法體制機(jī)制雖然建立起來，但在新形勢下，要構(gòu)建有利于全面從嚴(yán)打擊證券違法活動的執(zhí)法司法體系，還存在一些薄弱環(huán)節(jié)、面臨一些掣肘因素。
司法機(jī)關(guān)有關(guān)證券案件偵查、檢查、審理的專門化機(jī)制安排有待完善，行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)與司法部門之間的協(xié)作機(jī)制需要進(jìn)一步優(yōu)化，專業(yè)執(zhí)法力量配置仍顯不足，案多人少矛盾突出，個別地方在查處上市公司財務(wù)造假等案件中存在一定保護(hù)主義傾向。
在這樣的背景下，打造“升級版”中國特色證券執(zhí)法司法體系越來越迫切。
易會滿6日也表示，較長一段時間以來，由于制度建設(shè)存在短板，證券違法犯罪成本較低。上市公司財務(wù)造假和內(nèi)幕交易、操縱市場等違法行為呈高發(fā)態(tài)勢，發(fā)生了諸如康得新、康美藥業(yè)等惡性案件，社會各方反應(yīng)強(qiáng)烈。隨著注冊制改革的逐步全面推行，在放寬前端準(zhǔn)入的同時，對加強(qiáng)后端的監(jiān)管執(zhí)法提出了更高要求。
2020年7月11日，國務(wù)院金融委第三十六次會議專門研究全面落實“零容忍”要求，多措并舉加強(qiáng)和改進(jìn)證券執(zhí)法工作。此后，在有關(guān)部門的大力支持下，起草形成了意見草案，于去年11月2日經(jīng)中央深改委第十六次會議審議通過。
中長期系統(tǒng)安排
《意見》總共三十條內(nèi)容，涵蓋執(zhí)法司法方方面面。其中，也提到了有關(guān)打擊場外配資、嚴(yán)查證券投資資金來源合法性、嚴(yán)控杠桿率等內(nèi)容，以及提出了完善數(shù)據(jù)安全、加強(qiáng)中概股監(jiān)管等要求。
對此，有市場人士對記者表示憂慮，擔(dān)心此次文件出臺對當(dāng)前市場及最新事件有針對性用意。
“我不認(rèn)為這是對個別企業(yè)境外上市或資金動向的應(yīng)對措施，盡管《意見》也提到了法律域外適用、跨境監(jiān)管合作、加強(qiáng)中概股監(jiān)管等。”郭靂對第一財經(jīng)記者分析稱，這些其實都是完善證券執(zhí)法司法制度體系的必要環(huán)節(jié)。
在他看來，這個時點公布文件，并非針對某家企業(yè)、某類現(xiàn)象，不是某種即時性應(yīng)對，更多的是著眼于系統(tǒng)性構(gòu)建。
一方面，從國際上看，域外法律中有相當(dāng)一部分內(nèi)容涉及在全球范圍內(nèi)發(fā)揮作用，包括規(guī)范適用、司法管轄等，而中國此前對此著墨不多，經(jīng)驗有限。“去年新證券法增加了第二條第四款，《意見》要求進(jìn)一步加以細(xì)化，這是合理的，也是必要的�！惫Z稱。
新證券法第二條第四款規(guī)定，在中華人民共和國境外的證券發(fā)行和交易活動，擾亂中華人民共和國境內(nèi)市場秩序，損害境內(nèi)投資者合法權(quán)益的，依照本法有關(guān)規(guī)定處理并追究法律責(zé)任。
另一方面，在他看來，與傳統(tǒng)的虛假陳述、財務(wù)造假等違法行為不同，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、信息科技等快速發(fā)展，在數(shù)據(jù)流動、信息保護(hù)方面，給國家安全、個人權(quán)利帶來一些新的挑戰(zhàn)。新舊風(fēng)險因素疊加，促使這類問題得到更多的重視。
郭靂認(rèn)為，要形成一套符合中國特色和市場發(fā)展階段要求的公私協(xié)同的證券執(zhí)法體系，不是證監(jiān)會抑或行政系統(tǒng)單獨(dú)可以完成的，這是一項長期的系統(tǒng)工程。
“從《意見》中也可以看出，其包含了立法、執(zhí)法、司法、守法等各個環(huán)節(jié)。”他說。
三大方面部署
針對相關(guān)薄弱環(huán)節(jié)，《意見》提出了詳細(xì)的完善要求�？偨Y(jié)起來，主要是三大方面的部署安排。
一是加強(qiáng)司法專門化建設(shè)。
偵查方面，進(jìn)一步發(fā)揮公安部證券犯罪偵查局派駐證監(jiān)會的體制優(yōu)勢，優(yōu)化公安部證券犯罪偵查編制資源配置，加強(qiáng)一線偵查力量建設(shè)。
檢查方面，加強(qiáng)證券領(lǐng)域?qū)I(yè)化檢察隊伍建設(shè)，研究在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部組建金融犯罪辦案團(tuán)隊，探索在證監(jiān)會建立派駐檢察的工作機(jī)制。
審判方面，深化金融審判專業(yè)化改革，加強(qiáng)金融審判隊伍專業(yè)化建設(shè)，加強(qiáng)北京、深圳等證券交易場所所在地金融審判力量建設(shè)，探索統(tǒng)籌證券期貨領(lǐng)域刑事、行政、民事案件的管轄和審理。
基地建設(shè)方面，在證券交易所、期貨交易所所在地等部分地市的公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)，設(shè)立證券犯罪辦案、審判基地，通過犯罪地管轄或指定管轄等方式，依法對證券犯罪案件適當(dāng)集中管轄。
二是加強(qiáng)證券執(zhí)法能力建設(shè)。
執(zhí)法力量方面，優(yōu)化證券稽查執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置，推動完善符合資本市場發(fā)展需要的中國特色證券執(zhí)法體制機(jī)制。
執(zhí)法手段方面，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)，建立證券期貨市場監(jiān)測預(yù)警體系，構(gòu)建以科技為支撐的現(xiàn)代監(jiān)管執(zhí)法新模式，提高監(jiān)管執(zhí)法效能，加強(qiáng)對嚴(yán)重違法隱患的排查預(yù)警。
三是加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合機(jī)制建設(shè)。
一方面，建立協(xié)調(diào)工作機(jī)制，成立打擊資本市場違法活動協(xié)調(diào)工作小組，加大對重大案件的協(xié)調(diào)力度，完善信息共享機(jī)制，推進(jìn)重要規(guī)則制定，協(xié)調(diào)解決重大問題。
另一方面，加強(qiáng)證監(jiān)會與地方政府及有關(guān)部門之間的信息互通和執(zhí)法合作，研究建立資本市場重大違法案件內(nèi)部通報制度，防范和約束辦案中可能遇到的地方保護(hù)等阻力和干擾，推動高效查辦案件。
“最近幾年，證券法及相關(guān)法律完成了修訂并實施，提供了規(guī)范上的基礎(chǔ)；上海、北京金融法院先后設(shè)立，跨部門機(jī)構(gòu)的協(xié)同持續(xù)推進(jìn)，提供了組織上的基礎(chǔ)；康美藥業(yè)、康得新等案件的依法懲處，包括中國版集體訴訟制度的推出等，不斷豐富著經(jīng)驗基礎(chǔ)�！惫Z認(rèn)為，隨著這次《意見》內(nèi)容的貫徹實施，一個“升級版”的中國特色證券執(zhí)法司法體系正在朝著全面現(xiàn)代化的目標(biāo)穩(wěn)步前進(jìn)。
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