在上半年穩(wěn)增長壓力較小的窗口期，地方政府專項債券（下稱“專項債”）監(jiān)管越來越嚴格。
近日，財政部公布了《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（下稱《辦法》），改變了此前專項債項目監(jiān)管側(cè)重于“借錢”的環(huán)節(jié)，而是將專項債資金“借用、管、還”都納入績效管理中，真正落實舉債問效、無效問責(zé)，以提高資金使用效率，從而防范專項債風(fēng)險。
2月，財政部還印發(fā)了《地方政府專項債券項目穿透式監(jiān)測工作方案》，對專項債項目準備、建設(shè)、運營、專項收入情況進行實時監(jiān)測，有利于監(jiān)管部門及早發(fā)現(xiàn)并排除專項債風(fēng)險。
多位財稅專家告訴第一財經(jīng)，今年上半年經(jīng)濟穩(wěn)步增長，財政收入實現(xiàn)較快增長，穩(wěn)增長壓力相對較小，這也有利于防風(fēng)險工作推進，專項債近些年增長過快，風(fēng)險有所加大，為此財政部等部門強化監(jiān)管，通過穿透式監(jiān)管和落實舉債問效，來提高專項債資金效益，防范潛在的風(fēng)險。
新增專項債規(guī)模快速攀升
近些年中國經(jīng)濟步入新常態(tài)，財政收入也進入中低速增長軌道，而剛性支出只增不減，地方政府投入基建“差錢”，舉債必不可少。
而地方傳統(tǒng)的灰色融資渠道風(fēng)險越來越大，中央在堵住地方違規(guī)融資“后門”的同時，開了一道地方發(fā)行政府債券籌資的“前門”。其中在基建投資方面，專項債發(fā)揮著越來越重要的作用。
為應(yīng)對經(jīng)濟下行，穩(wěn)投資補短板，專項債發(fā)行規(guī)模大幅攀升，從2015年的1000億元快速攀升至今超過3萬億元，機構(gòu)數(shù)據(jù)顯示近六年專項債復(fù)合年增速高達206%。而專項債風(fēng)險也隨之放大。
專項債規(guī)模快速攀升，帶來債務(wù)快速累積，而與之相應(yīng)的收入來源相對單一，且趕不上債務(wù)增長速度。
專項債償還主要來源于地方政府性基金收入，這筆收入主要來自賣地，這些年專項債余額超過政府性基金收入，差額不斷擴大。
比如，2020年底專項債務(wù)余額約13萬億元，而當(dāng)年地方政府性基金收入約9萬億元，兩者相差已擴大至4萬億元，存在潛在償債風(fēng)險。尤其是地方政府性基金收入九成以上來自于地方賣地收入，而土地市場波動較大，增加了這種風(fēng)險。
當(dāng)然，由于龐大的專項債務(wù)并非一年到期，因此按照年均到期還本規(guī)模來對比政府性基金收入更為合理。據(jù)此財政部測算，2019年專項債務(wù)到期還本保障倍數(shù)為4.49，償債保障能力較好。
專項債除了依賴政府性基金收入償還外，另一大收入來源于項目收益。地方政府能夠發(fā)行專項債項目一大紅線，是項目必須有收益，且收益能夠償還借債本息。但實踐中，一些地方為了搶專項債額度，過分包裝項目，包括對項目收益預(yù)計過于樂觀，甚至人為“注水”，這也增加了未來償債風(fēng)險。
另外，部分專項債項目投向越來越廣，甚至投向商業(yè)、產(chǎn)業(yè)等非公益性項目，存在泛化問題。一些專項債項目前期準備工作不扎實，導(dǎo)致資金到位后，項目難以推進，“錢等項目”白白支付利息等。
比如，為了做高專項債項目收益，有的項目不算項目成本，有的虛增收入甚至創(chuàng)造收入。此外，專項債資金閑置問題由來已久，之前審計發(fā)現(xiàn)，有的地方甚至舉債3年的錢躺在賬上，沒花出去。
多措并舉強化監(jiān)管
官方已經(jīng)發(fā)現(xiàn)這些問題，為了防范風(fēng)險，專項債監(jiān)管不斷強化。全國人大財經(jīng)委甚至要求相關(guān)部門今年指導(dǎo)地方對可能存在風(fēng)險的專項債項目進行排查，研究制定處置措施。專項債排雷已經(jīng)啟動。
從宏觀層面來看，控制專項債過快增長十分關(guān)鍵。今年新增專項債發(fā)債規(guī)模史上首次同比出現(xiàn)下滑，這釋放了中央控制專項債過快增長勢頭的決心。
今年國家安排新增專項債發(fā)行規(guī)模上限為36500億元，比上一年減少了1000億元。雖然比去年額度有所降低，但新增專項債規(guī)模依然處于歷史高位，體現(xiàn)了財政政策在注重可持續(xù)性的同時，不搞“急轉(zhuǎn)彎”，保持政策連續(xù)性和穩(wěn)定性。
財政部部長劉昆明確，專項債務(wù)限額與政府性基金預(yù)算收入及項目收益相匹配。這意味著一般情況下，專項債難以維持前些年過快增長勢頭。
而從微觀項目監(jiān)管上看，今年以來專項債監(jiān)管也在不斷強化，這主要以穿透式監(jiān)管落地和專項債資金強化績效管理，確�！芭e債必問效，無效必問責(zé)”。
以前專項債監(jiān)管，比較注重“借”的環(huán)節(jié)，而在債券使用、管理、償還環(huán)節(jié)關(guān)注相對較少，因此專項債監(jiān)管制度加快“補短板”，推出了專項債穿透式監(jiān)管，即通過信息化手段，通過采集專項債券財務(wù)會計、銀行賬戶等信息，對專項債項目準備、建設(shè)、運營、專項收入情況進行實時監(jiān)測。
如此，一些地方專項債準備項目前期工作沒落實，一些項目建設(shè)緩慢資金閑置，一些項目收入不足以償付本息等情況就可以被實時監(jiān)控，監(jiān)管部門就可以第一時間發(fā)現(xiàn)問題，并督促地方解決這些問題，從而防范專項債風(fēng)險。
中國社會科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院吉富星教授告訴第一財經(jīng)，專項債實行穿透式監(jiān)管主要目的是提高信息對稱性，通過對專項債項目全過程監(jiān)控，壓實各級主體責(zé)任，從而提高項目全生命周期績效。
今年財政部已經(jīng)印發(fā)了《地方政府專項債券項目穿透式監(jiān)測工作方案》，專項債穿透式監(jiān)管邁出實質(zhì)性的一大步。
其實，地方債風(fēng)險防范最為關(guān)鍵的是，花錢要見效。而保證這一點，績效評價是主要抓手。而近日財政部公開的《辦法》，正是將專項債舉債問效，無效問責(zé)全面推開。
專項債績效管理，從項目借錢之前就開始了。比如，《辦法》要求重點論證實施項目實施的必要性、公益性、收益性，項目收入、成本、收益預(yù)測合理性等。
這就可以一定程度上避免專項債項目泛化，淪為“萬能債”，而回歸有一定收益性的公益性項目，尤其是避免收益注水，確保項目收益能還得上借債本息。
專項債項目運行環(huán)節(jié)往往是監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)，績效評價的介入，無疑可以監(jiān)控項目進度，加快專項債資金使用，避免“錢等項目”。而最終績效評價結(jié)果好壞，又直接影響地方未來獲得專項債額度的多少，讓績效評價真正得到地方重視，不是“紙老虎”。
中國財政科學(xué)研究院政府績效研究中心主任王澤彩告訴第一財經(jīng),此次單獨出臺專項債券項目資金績效管理制度，補齊了預(yù)算績效管理又一制度“短板”，實現(xiàn)財政資源的優(yōu)化配置，防范項目低效、無效風(fēng)險，確保債券“發(fā)得出、用得好、還得上”目標實現(xiàn)。
“對專項債資金績效采取全生命周期管理，有利于加強專項債項目建設(shè)，降低風(fēng)險，提高資金使用效益，以實現(xiàn)預(yù)期目標。”中央財經(jīng)大學(xué)溫來成教授告訴第一財經(jīng)。
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