國(guó)務(wù)院再提地方融資平臺(tái)破產(chǎn)清算 打破政府兜底“城投信仰”

　　作者： 陳益刊

　　[ 國(guó)務(wù)院重提地方融資平臺(tái)公司破產(chǎn)重組或清算，將打破政府兜底的“城投信仰”，有利于強(qiáng)化城投債發(fā)行以及投資人的市場(chǎng)化理念建設(shè)，有利于市場(chǎng)出清，不然市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制不能發(fā)揮作用，好公司壞公司基本是AAA評(píng)級(jí)。如果風(fēng)險(xiǎn)真正完全市場(chǎng)化暴露，可能未來(lái)一段時(shí)間會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)集中釋放，所以各地方政府和金融監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該也會(huì)有所考慮，避免風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)。 ]

　　[ 中金公司研報(bào)稱(chēng)，截至2018年底，地方融資平臺(tái)的帶息負(fù)債超過(guò)30萬(wàn)億元，占GDP的34％。 ]

　　地方融資平臺(tái)公司破產(chǎn)重組或清算的提法，引起了市場(chǎng)廣泛關(guān)注。

　　4月13日，國(guó)務(wù)院公布了《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)》），在談及防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)多項(xiàng)舉措中，包括了清理規(guī)范地方融資平臺(tái)公司，剝離其政府融資職能，對(duì)失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算。

　　對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)毛捷教授對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析，這并非官方首次提到地方融資平臺(tái)公司破產(chǎn)重組或清算，早在2018年相關(guān)文件中就有類(lèi)似表述。一些現(xiàn)金流不穩(wěn)定、財(cái)務(wù)狀況比較差、隱性債務(wù)比較多的平臺(tái)公司，可能將成為未來(lái)破產(chǎn)重組或清算的重點(diǎn)對(duì)象。這次國(guó)務(wù)院再提地方融資平臺(tái)公司破產(chǎn)清算，釋放了更強(qiáng)的隱性債務(wù)化解風(fēng)險(xiǎn)防范信號(hào)。

　　粵開(kāi)證券研究院副院長(zhǎng)羅志恒告訴第一財(cái)經(jīng)，國(guó)務(wù)院重提地方融資平臺(tái)公司破產(chǎn)重組或清算，將打破政府兜底的“城投信仰”，有利于強(qiáng)化城投債發(fā)行以及投資人的市場(chǎng)化理念建設(shè)，有利于市場(chǎng)出清，不然市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制不能發(fā)揮作用，好公司壞公司基本是AAA評(píng)級(jí)。如果風(fēng)險(xiǎn)真正完全市場(chǎng)化暴露，可能未來(lái)一段時(shí)間會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)集中釋放，所以各地方政府和金融監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該也會(huì)有所考慮，避免風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)。

　　國(guó)務(wù)院兩次提及平臺(tái)公司可破產(chǎn)

　　地方政府融資平臺(tái)公司，是指由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類(lèi)綜合性投資公司等。

　　2015年新預(yù)算法實(shí)施之前，地方政府融資平臺(tái)公司事實(shí)上承擔(dān)著政府融資職能，是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍和城市建設(shè)的先鋒軍，推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但與此同時(shí)平臺(tái)公司過(guò)度舉債、管理不規(guī)范等問(wèn)題也給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。

　　因此2015年1月1日新預(yù)算法實(shí)施后，地方政府融資平臺(tái)公司被要求剝離政府融資職能，融資平臺(tái)舉借的債務(wù)依法不屬于政府債務(wù)。地方政府融資平臺(tái)公司朝著市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，但難度較大，進(jìn)度緩慢，地方政府違法違規(guī)借平臺(tái)公司舉債融資形成隱性債務(wù)的情形時(shí)有發(fā)生，2017年以來(lái)財(cái)政部等強(qiáng)化了隱性債務(wù)監(jiān)管。

　　2018年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳公開(kāi)了《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中明確提出對(duì)嚴(yán)重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺(tái)公司，依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算，堅(jiān)決防止“大而不能倒”，堅(jiān)決防止風(fēng)險(xiǎn)累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

　　“這個(gè)表述也是近年來(lái)一直堅(jiān)持的基調(diào)，即剝離融資平臺(tái)的政府融資功能，通過(guò)市場(chǎng)化、法治化化解債務(wù)�！绷_志恒說(shuō)。

　　在此之后，前述國(guó)務(wù)院《意見(jiàn)》也再次提及地方融資平臺(tái)公司破產(chǎn)重組或清算。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)溫來(lái)成教授告訴第一財(cái)經(jīng)，這一提法是常規(guī)提法，因?yàn)榈胤秸�府融資平臺(tái)公司也是法人，如果資不抵債可以依法破產(chǎn)重組或清算。不過(guò)從近些年平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型路徑來(lái)看，這種情況很少，多數(shù)是對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行兼并重組、整合歸并，或者對(duì)空殼類(lèi)平臺(tái)公司直接撤銷(xiāo)。

　　“如果地方融資平臺(tái)公司依法破產(chǎn)重組或清算能夠順利推進(jìn)，那平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型進(jìn)度會(huì)明顯加快，這一改革力度比較大，關(guān)鍵要看落實(shí)到哪種程度�！睖貋�(lái)成說(shuō)。

　　羅志恒認(rèn)為，國(guó)務(wù)院兩次提及平臺(tái)公司可以破產(chǎn)重整或清算，側(cè)重的是防范風(fēng)險(xiǎn)和底線思維，避免一切風(fēng)險(xiǎn)集中于財(cái)政，希望一方面控制增量風(fēng)險(xiǎn)，另一方面通過(guò)財(cái)政與市場(chǎng)各歸各位解決政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。先通過(guò)剝離政府融資職能轉(zhuǎn)為普通國(guó)企，不能剝離的通過(guò)財(cái)政預(yù)算解決，這是前提，劃分清楚企業(yè)債還是政府債。

　　他表示，當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)攀升，中國(guó)面臨的房地產(chǎn)、金融和地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)亦凸顯，財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，必須發(fā)揮最后一道防線的作用，以自身風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大對(duì)沖經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，但是財(cái)政自身風(fēng)險(xiǎn)不能出問(wèn)題，這就非常考驗(yàn)財(cái)政能力。因此上述平臺(tái)公司可破產(chǎn)重整或清算這句話，是放在《意見(jiàn)》“加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性”以及“防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”等相關(guān)部分去闡述的。

　　平臺(tái)公司破產(chǎn)有前提、需謹(jǐn)慎

　　毛捷表示，根據(jù)上述《意見(jiàn)》，平臺(tái)公司破產(chǎn)重組或清算的前提，首先必須剝離政府融資職能，成為一個(gè)純粹的產(chǎn)業(yè)類(lèi)國(guó)企。然后在失去清償能力的情況下，才能進(jìn)行破產(chǎn)重組或清算，以將負(fù)面影響減到最小。如果承擔(dān)政府融資職能的平臺(tái)公司直接破產(chǎn)重組或清算，那負(fù)面影響會(huì)非常大。

　　羅志恒認(rèn)為，地方政府融資平臺(tái)公司破產(chǎn)清算有三大前提條件：首先是平臺(tái)公司失去清償能力，資不抵債，且從中長(zhǎng)期看也不再具有持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力；其次，債權(quán)人一致同意破產(chǎn)清算，如果債權(quán)人希望重整，也到不了破產(chǎn)的環(huán)節(jié)；最后，平臺(tái)公司屬于主業(yè)清晰的轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化的國(guó)企，而非實(shí)質(zhì)意義上的政府融資工具，政府債務(wù)應(yīng)該納入財(cái)政預(yù)算解決，而非破產(chǎn)清算解決。

　　地方融資平臺(tái)公司依法破產(chǎn)重組或清算的同時(shí)，監(jiān)管層也十分關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)防范。

　　上述《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見(jiàn)》在提及地方融資平臺(tái)公司破產(chǎn)重組的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)了“要做好與企業(yè)破產(chǎn)相關(guān)的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作”。

　　前述《意見(jiàn)》也要求，健全市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制，鼓勵(lì)債務(wù)人、債權(quán)人協(xié)商處置存量債務(wù)，切實(shí)防范惡意逃廢債，保護(hù)債權(quán)人合法權(quán)益，堅(jiān)決防止風(fēng)險(xiǎn)累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

　　中金公司研報(bào)稱(chēng)，截至2018年底，地方融資平臺(tái)的帶息負(fù)債超過(guò)30萬(wàn)億元，占GDP的34％。最令人擔(dān)憂的是，平臺(tái)公司的償債保障比率只有0.4倍，即這些企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流無(wú)法支付當(dāng)年到期的債務(wù)和利息。如果不能借新還舊，將面臨嚴(yán)重的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。