在臨安撤市設(shè)區(qū)3年多之后，杭州的行政區(qū)劃再次進(jìn)行調(diào)整。
4月9日，浙江省人民政府發(fā)布關(guān)于調(diào)整杭州市部分行政區(qū)劃的通知，其中包括：撤銷杭州市上城區(qū)、江干區(qū)，設(shè)立新的杭州市上城區(qū)；撤銷杭州市下城區(qū)、拱墅區(qū)，設(shè)立新的杭州市拱墅區(qū)；撤銷杭州市余杭區(qū)，設(shè)立新的杭州市余杭區(qū)；設(shè)立杭州市臨平區(qū)；設(shè)立杭州市錢塘區(qū)。
根據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，杭州市行政區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任張仲燦解讀稱，杭州實(shí)施此次部分行政區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整，除了加快建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市，還是優(yōu)化城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)的重大舉措，有利于解決城區(qū)之間“大的過大、小的過小”問題，防范化解大城市病等治理風(fēng)險(xiǎn)隱患，提高城市治理現(xiàn)代化水平，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)城市承載力和輻射力。
與此同時(shí)，還有利于優(yōu)化資源要素配置，推動(dòng)公共服務(wù)普惠均等和共同富裕，促進(jìn)行政區(qū)與功能區(qū)深度融合。
由做大到做強(qiáng)
東南形勝，錢塘自古繁華。
但相比武漢、南京、廣州等大區(qū)中心城市，杭州在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代只不過是一個(gè)普通的省會(huì)城市，城市規(guī)模較小。數(shù)據(jù)顯示，改革開放初期的1981年，杭州的城區(qū)人口僅有90.5萬人，位居全國(guó)第21位，排在青島、濟(jì)南、昆明、鞍山等城市的后面。而當(dāng)時(shí)南京城區(qū)人口為170萬人，接近杭州的兩倍。
改革開放后，憑借民營(yíng)經(jīng)濟(jì)以及近年來數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，杭州人口、人才流入較快，城區(qū)人口規(guī)�？焖贁U(kuò)張。
數(shù)據(jù)顯示，2019年，杭州常住人口從2018年的980.6萬人增長(zhǎng)到1036萬人，增量達(dá)55.4萬人，年度增量首次超過深圳和廣州，位居全國(guó)第一。這一年，杭州城區(qū)人口達(dá)到了682.2萬人，首次超過南京，成為長(zhǎng)三角第二大城市。
與此同時(shí)，杭州城市規(guī)模也迅速拉開框架，城市加速擴(kuò)張。杭州規(guī)劃委員會(huì)專家委員會(huì)副主任委員湯海孺對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析，行政區(qū)劃調(diào)整與杭州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，杭州的行政區(qū)劃調(diào)整主要是向周邊擴(kuò)張的行政區(qū)劃調(diào)整，包括蕭山、余杭撤市設(shè)區(qū)，以及后來富陽、臨安先后設(shè)區(qū)，通過外拓的方式來解決發(fā)展空間不足的問題。
湯海孺說，發(fā)展到今天，杭州要響應(yīng)長(zhǎng)三角一體化的要求，即高質(zhì)量與一體化的協(xié)同發(fā)展。因此，杭州現(xiàn)在則是要通過內(nèi)部的整合來提升內(nèi)生動(dòng)力。
“早期在國(guó)務(wù)院和民政部的支持下，中國(guó)的很多城市陸續(xù)把小的區(qū)域進(jìn)行合并，以精簡(jiǎn)執(zhí)政隊(duì)伍。杭州這次的區(qū)劃調(diào)整呈現(xiàn)出了另一種趨勢(shì)——有分有合，在區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化上是一個(gè)新的方向�！� 華東師范大學(xué)城市發(fā)展研究院院長(zhǎng)曾剛對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析。
曾剛告訴第一財(cái)經(jīng)記者，此次調(diào)整中有兩點(diǎn)值得觀察。第一是既有兩個(gè)區(qū)的合并，也有像余杭區(qū)這樣的拆分——原來的余杭區(qū)拆分劃入了新的余杭區(qū)和臨平區(qū)。這使得杭州未來的行政區(qū)，可以更加均衡地分配市場(chǎng)責(zé)任，讓管理更高效。
此次調(diào)整后，杭州市下轄10個(gè)區(qū)、2個(gè)縣，代管1個(gè)縣級(jí)市，分別為：上城區(qū)、拱墅區(qū)、西湖區(qū)、濱江區(qū)、蕭山區(qū)、余杭區(qū)、臨平區(qū)、錢塘區(qū)、富陽區(qū)、臨安區(qū)、桐廬縣、淳安縣、建德市，總體建制數(shù)不變。
雖然建制不變，但城市的發(fā)展空間得到極大優(yōu)化。
張仲燦提出，杭州市還存在一些短板和不足，特別是現(xiàn)有部分行政區(qū)劃已嚴(yán)重不適應(yīng)新階段新形勢(shì)新要求，區(qū)域空間不協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)布局不合理、人口密度不均衡、空間規(guī)劃不協(xié)同等問題日益凸顯，已成為制約城市高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸。因此，優(yōu)化調(diào)整部分行政區(qū)劃是城市發(fā)展的必然要求。
例如，調(diào)整之前，作為杭州最核心的兩大主城區(qū)，上城區(qū)、下城區(qū)一個(gè)面積26平方公里，另一個(gè)29平方公里，而余杭區(qū)面積達(dá)1200多平方公里。
人口方面，2018年，上城區(qū)常住人口為34.5萬人，下城區(qū)52.6萬人。同期余杭區(qū)常住人口160.3萬人。當(dāng)年上城區(qū)、下城區(qū)人口均在減少，而余杭區(qū)一年增加12.7萬人。
湯海孺說，杭州由于歷史原因，原來的上城區(qū)、下城區(qū)區(qū)劃面積很小，城市空間處于飽和狀態(tài)，也擔(dān)負(fù)著非常大的歷史文化保護(hù)的要求，發(fā)展和保護(hù)之間的矛盾比較尖銳。同時(shí)一些區(qū)如蕭山、余杭，管理范圍非常大，比如余杭區(qū)從東到西幾十公里，也不太便利老百姓(603883,股吧)辦事。小的過小，大的過大，不利于城市治理能力的提升。
他分析，幾個(gè)城區(qū)整合以后，不僅有利于解決這些問題，也有利于資源在更大范圍內(nèi)布局和平衡，比如上城區(qū)、下城區(qū)的教育資源、公共服務(wù)資源很好，和旁邊的區(qū)合并以后，更多的老百姓可以共享到原來老城區(qū)的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。
補(bǔ)齊短板 沖刺第五個(gè)一線城市
當(dāng)前城市之間的競(jìng)爭(zhēng)十分激烈，不進(jìn)則退，此次杭州行政區(qū)劃調(diào)整，意義重大。
浙江清華長(zhǎng)三角研究院新經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心主任卓勇良告訴第一財(cái)經(jīng)記者，杭州此次部分區(qū)劃調(diào)整，可以讓杭州的空間格局更加合理，是杭州市加快建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市的重要一步，將更好集聚全省乃至全國(guó)的要素，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。
進(jìn)入新世紀(jì)后，杭州的信息經(jīng)濟(jì)在全國(guó)獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷，發(fā)展成為我國(guó)的“電商之都”，在多個(gè)指標(biāo)上，杭州已經(jīng)接近甚至超過一線城市廣州，大有成為第五個(gè)一線城市的趨勢(shì)。
不過與四大一線城市相比，杭州的短板也十分明顯。比如，很多基礎(chǔ)性的資源和設(shè)施方面，質(zhì)量、數(shù)量仍然不夠，本身的城市規(guī)模比較小，中心城區(qū)的資源集聚力度仍有不足，對(duì)周邊的輻射和帶動(dòng)能力仍需進(jìn)一步增強(qiáng)。與一線城市相比，杭州更像“單打冠軍”，整體的綜合性功能與一線城市尚有不小距離。
在產(chǎn)業(yè)方面，杭州的新興產(chǎn)業(yè)注重模式創(chuàng)新，但在科技研發(fā)方面仍然不強(qiáng)，在科技制造業(yè)方面有待提高。
據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，2010年，杭州工業(yè)增加值比成都和武漢均高出 500 億元左右，但到 2018 年，杭州市工業(yè)增加值分別比成都和武漢少了 1500 億元和 900 億元左右。
通過行政區(qū)劃調(diào)整，做優(yōu)先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展平臺(tái)，進(jìn)而與數(shù)字經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，對(duì)杭州未來發(fā)展十分關(guān)鍵。華略智庫(kù)創(chuàng)始人任新建認(rèn)為，此次區(qū)劃調(diào)整能解決杭州各個(gè)區(qū)面積不一致、資源配置差異較大等問題，促進(jìn)杭州市的空間布局和資源要素優(yōu)化，從而有利于杭州市數(shù)字產(chǎn)業(yè)更平衡的發(fā)展。
近日，工業(yè)和信息化部發(fā)布《先進(jìn)制造業(yè)集群決賽優(yōu)勝者名單公示》，對(duì)25個(gè)先進(jìn)制造業(yè)集群決賽優(yōu)勝者進(jìn)行公示，其中，浙江有3個(gè)集群入圍，分別是杭州市數(shù)字安防集群、寧波市磁性材料集群和溫州樂清電氣集群。
從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來說，新設(shè)兩個(gè)行政區(qū)，也增加了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間。湯海孺介紹，余杭區(qū)一分為二，也是考慮杭州到進(jìn)一步融入到長(zhǎng)三角的一體化工作中。臨平在杭州的東北角，要擔(dān)負(fù)杭州進(jìn)一步接軌大上海的一個(gè)重要門戶和橋頭堡的功能，同時(shí)也擔(dān)負(fù)杭州輻射周邊三個(gè)縣市的作用。新的余杭區(qū)主要是創(chuàng)新的策源地，擔(dān)負(fù)著輻射帶動(dòng)內(nèi)陸地區(qū)的作用。
2019年4月，浙江省政府批復(fù)同意設(shè)立杭州錢塘新區(qū)，總面積達(dá)531.7平方公里的空間范圍包括杭州大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和現(xiàn)杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（下沙）。卓勇良表示，設(shè)立的錢塘新區(qū)沒有行政功能，更多是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的概念。在這個(gè)基礎(chǔ)上，杭州此次部分區(qū)劃的調(diào)整，讓行政設(shè)施更加合理了。
中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析，優(yōu)化行政區(qū)劃，順應(yīng)了人口向一二線城市新城區(qū)集聚的態(tài)勢(shì)。同時(shí)發(fā)展新城區(qū)，也有利于發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)。工業(yè)化本身需要依托于城市，工業(yè)化是城市化的動(dòng)力，但是城市化也是工業(yè)化的依托。
“迷你區(qū)”逐漸消失 市轄區(qū)加速整合
近年來，包括北上廣深在內(nèi)的各大城市紛紛通過優(yōu)化行政區(qū)劃，做強(qiáng)做優(yōu)城市發(fā)展平臺(tái)。在這一過程中，原來處于老城區(qū)、市中心的一些面積很小“迷你區(qū)”經(jīng)過調(diào)整優(yōu)化，不再“迷你”。
過去，“迷你區(qū)”曾遍布全國(guó)各地，比如廣州東山只有16平方公里、北京宣武和崇文都只有十幾平方公里、上海的閘北也只有29平方公里，盧灣只有8.03平方公里，合并之前的廈門鼓浪嶼區(qū)更是只有1.9平方公里。
這些“迷你區(qū)”大多處于城市中心區(qū)域和老城區(qū)，處于城市的核心區(qū)域，發(fā)展時(shí)間較早，目前已經(jīng)區(qū)域飽和。通過并區(qū)調(diào)整的方式，不僅有利于提升管理效率，也為中心城區(qū)拓展了新的土地和發(fā)展空間。
比如，2005年，廣州東山區(qū)并入越秀區(qū)。2010年，北京的宣武區(qū)并入西城區(qū)，崇文區(qū)并入東城區(qū)。2011年上海盧灣區(qū)并入黃浦區(qū)，2015年閘北區(qū)并入靜安區(qū)。
牛鳳瑞說，過去城市的中心區(qū)都比較小，現(xiàn)在隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，外延地區(qū)成為市區(qū)以后，存在規(guī)模的匹配問題，原來的一些行政區(qū)劃、空間結(jié)構(gòu)就不適應(yīng)現(xiàn)在城市發(fā)展，做出必要的調(diào)整，也是適應(yīng)快速的城市擴(kuò)張和發(fā)展的應(yīng)有之意。
湯海孺說，市轄區(qū)合并整合是大城市發(fā)展必然趨勢(shì)。隨著城市發(fā)展，交通路網(wǎng)也在拓展，交通工具發(fā)生變化。比如城市軌道交通的發(fā)展，有利于城市擴(kuò)張管理半徑的擴(kuò)大。同時(shí)，有了互聯(lián)網(wǎng)后，城市的管理能力也在提升，可以管理更大的發(fā)展空間。因此，原來過小的行政區(qū)劃不適應(yīng)新的發(fā)展趨勢(shì)。“迷你區(qū)”的合并調(diào)整，跟社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)水平的進(jìn)步也能更好地匹配。
除了這些大城市的中心區(qū)合并優(yōu)化，一些老工業(yè)城市原先市轄區(qū)較多，目前也面臨優(yōu)化調(diào)整。尤其是對(duì)一些城市來說，由于城鎮(zhèn)化較早、市轄區(qū)較多，但每個(gè)區(qū)的人口總量不大，也有調(diào)整優(yōu)化的必要。
以伊春為例，伊春市共轄15個(gè)區(qū)，領(lǐng)導(dǎo)1個(gè)縣，代管1個(gè)市。2019年7月13日，伊春市召開動(dòng)員大會(huì)，宣讀《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意黑龍江省調(diào)整伊春市部分行政區(qū)劃的批復(fù)》，撤銷了15個(gè)市轄區(qū)，新設(shè)立了湯旺縣、豐林縣、南岔縣、大箐山縣和伊美區(qū)、烏翠區(qū)、友好區(qū)、金林區(qū)8個(gè)縣區(qū)。
伊春之外，鶴崗、雞西市轄區(qū)數(shù)量都達(dá)到6個(gè)，齊齊哈爾達(dá)到7個(gè)，阜新有6個(gè)�？傮w來看，東北不少以能源重化產(chǎn)業(yè)為主的城市，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化較早，過去城市規(guī)模在全國(guó)位居前列，但近年來，這些城市大多面臨著收縮的局面。
牛鳳瑞說，東北的老工業(yè)城市，市轄區(qū)多，適當(dāng)壓縮，強(qiáng)身健體，有利于提升城市集聚度。城市的本質(zhì)就是人口和產(chǎn)業(yè)在空間上的集聚，這種集聚效應(yīng)可以減少交易成本，提升發(fā)展質(zhì)量和資源配置效率。東北不少城市是收縮型城市，原來市轄區(qū)人口越來越少，服務(wù)的人越來越少，行政管理機(jī)構(gòu)肯定要進(jìn)行調(diào)整，這樣才能適應(yīng)人口減少的態(tài)勢(shì)，因此將一些市轄區(qū)撤并，這也是順應(yīng)城市發(fā)展的需求。
2020年4月，發(fā)改委印發(fā)的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》再度提到，收縮型城市要瘦身強(qiáng)體。
杭州行政區(qū)劃大調(diào)整，加速?zèng)_刺第五個(gè)一線城市
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