進(jìn)入“深水區(qū)”的戶籍制度改革，“十四五”規(guī)劃綱要傳遞出什么訊號(hào)？

如果能夠?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)按照常住人口配置，實(shí)際上跟戶籍制度改革的作用相似。

中國(guó)的戶籍制度改革還將持續(xù)深化。

“十四五”規(guī)劃綱要在“深化戶籍制度改革”這一節(jié)，按照城區(qū)常住人口數(shù)量的不同，對(duì)落戶提出了不同要求：放開放寬除個(gè)別超大城市外的落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度；全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，確保外地與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶標(biāo)準(zhǔn)一視同仁；全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的I型大城市落戶條件。

經(jīng)歷了過去幾年的戶籍改革，以及城市間的“搶人”大戰(zhàn)，城市整體的落戶門檻已經(jīng)在大幅降低，而戶籍制度改革也一定程度進(jìn)入“深水區(qū)”，無論是從改革難度，還是影響人群的范圍來看，城區(qū)常住人口500萬的超大、特大城市，其落戶政策將是下一步的改革重點(diǎn)。

當(dāng)前，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過了60%，“十四五”期間將達(dá)到65%，這意味著每年將有千萬級(jí)人口進(jìn)城，而在城鎮(zhèn)化率增速放緩的背景下，需要尋找新的動(dòng)力。在受訪人士看來，65%的城鎮(zhèn)化率目標(biāo)，將可能進(jìn)一步推動(dòng)超大、特大城市的戶籍制度改革。

另一方面，如果城市的公共服務(wù)能夠按照常住人口來配置，實(shí)際上與戶籍制度改革將起到相似的作用。

鼓勵(lì)超大、特大城市取消年度落戶名額限制

根據(jù)住建部公布的《2019年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2019年，城區(qū)人口超過1000萬的超大城市包括四大直轄市以及廣州、深圳；城區(qū)人口處于500萬到1000萬之間的特大城市包括東莞、武漢、成都、杭州、南京、鄭州、西安、濟(jì)南、沈陽和青島。

上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授陸銘向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，城區(qū)人口超過500萬人的城市雖然數(shù)量不多，卻占了全國(guó)流動(dòng)人口的一半左右。

而針對(duì)超大、特大城市，“十四五”規(guī)劃綱要提出，完善積分落戶政策，精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目，確保社會(huì)保險(xiǎn)繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例，鼓勵(lì)取消年度落戶名額限制。

可供對(duì)照的是，根據(jù)2014年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，對(duì)于特大城市，雖然也提出了完善積分落戶制度，但要按照“總量控制”等原則，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。

但以當(dāng)前的情況來看，對(duì)于一些超大、特大城市而言，取消年度落戶名額限制，恐怕仍將是一件難事。

在落戶政策之外，“十四五”規(guī)劃綱要還提出，健全以居住證為載體、與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，鼓勵(lì)地方政府提供更多基本公共服務(wù)和辦事便利，提高居住證持有人城鎮(zhèn)義務(wù)教育、住房保障等服務(wù)的實(shí)際享有水平。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理發(fā)現(xiàn)，上述《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》也曾提出，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。各地要積極創(chuàng)造條件，不斷擴(kuò)大向居住證持有人提供公共服務(wù)的范圍。

一位長(zhǎng)期關(guān)注人口及戶籍政策的研究人士向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，頂層設(shè)計(jì)早已有相關(guān)部署，但有的城市落實(shí)意愿不夠，導(dǎo)致公共服務(wù)規(guī)劃跟不上常住人口增加帶來的需求。

尤其是在教育方面，在很多城市，非戶籍人員的子女在積分入學(xué)、升學(xué)考試等方面仍然處于明顯的劣勢(shì)。

陸銘向記者表示，如果能夠?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)按照常住人口配置，使外來人口到城市居住、生活的成本有所降低，實(shí)際上跟戶籍制度改革的作用相似。

在一些政策研究人士看來，以居住證作為載體，更能促進(jìn)人口的便利流動(dòng)，也或?qū)⒋�表著未來戶籍制度進(jìn)一步改革的方向。

中國(guó)(深圳)綜合開發(fā)研究院公共政策與政府績(jī)效評(píng)估研究中心主任王梅表示，為什么很多人看重戶籍？因?yàn)閼艏�綁定了很多公共服�?wù)。如果將來基本公共服務(wù)在常住人口中擴(kuò)大到一定的水平，常住人口和戶籍人口的公共服務(wù)待遇差距越來越小，甚至沒有差距，戶籍將只是回歸人口登記的功能。

如何保障公共服務(wù)的投入？

對(duì)于超大、特大城市而言，無論是繼續(xù)放松落戶限制，還是將公共服務(wù)的覆蓋范圍擴(kuò)大至常住人口，都將繼續(xù)增強(qiáng)人口吸引力，從而帶來公共服務(wù)增加的需求，從財(cái)政投入方面該如何作出保障？

陸銘向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者詳解了這一問題，他表示，首先，如果中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付更多按照人口流動(dòng)的情況來配置，能夠緩解一部分人口流入地的支出壓力。

“十四五”規(guī)劃綱要在“健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制”章節(jié)也專門提及了相關(guān)問題，其中指出，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤相關(guān)政策，提高均衡性轉(zhuǎn)移支付分配中常住人口折算比例，中央財(cái)政市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金分配主要依據(jù)跨省落戶人口數(shù)量確定。建立財(cái)政性建設(shè)資金對(duì)吸納落戶較多城市的基礎(chǔ)設(shè)施投資補(bǔ)助機(jī)制，加大中央預(yù)算內(nèi)投資支持力度。

其次，陸銘向記者指出，地方政府要看到，外來人口實(shí)際上為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社保繳納等都作出了貢獻(xiàn)，地方政府應(yīng)該作為主體承擔(dān)起提供公共服務(wù)的責(zé)任。

中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)劉守英近日在接受媒體采訪談及城鄉(xiāng)問題時(shí)指出，城市政府的低成本，是因?yàn)楸驹撚沙鞘姓�府�?duì)進(jìn)城農(nóng)民支付的成本沒有支付，包括這些人的居住、孩子教育等社會(huì)保障和公共品；城市化的低成本由鄉(xiāng)村在承受。

城市公共服務(wù)覆蓋到常住人口，很大程度是對(duì)過去城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)對(duì)于市民化支付成本失衡的糾偏，這里面首先需要解決的是觀念轉(zhuǎn)變的問題。

王梅表示，城市要按照權(quán)益和義務(wù)對(duì)等的原則，綜合結(jié)合就業(yè)、居住各方面的情況，對(duì)常住人口賦予不同的公共服務(wù)待遇。

至于公共服務(wù)投入經(jīng)費(fèi)的來源，陸銘從城市政府的角度總結(jié)了三個(gè)方面，一是隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、稅收增加，而相應(yīng)增加公共服務(wù)的投入；二是調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，更加重視外來人口的市民化進(jìn)程；三是建議人口凈流入的超大、特大城市可以發(fā)一些市民化專項(xiàng)債。

此外，陸銘還指出，一些公共服務(wù)并不完全是免費(fèi)的概念，包括醫(yī)療和教育等，外來人口自己也有一定的支出意愿，只要政府的政策更加靈活，允許一些市場(chǎng)的辦學(xué)機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)存在，這將是一個(gè)多方力量共同配合的問題。

他還尤其強(qiáng)調(diào)了公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模效應(yīng)。早前曾有不少關(guān)于市民化的成本估算，但陸銘指出，因?yàn)橛幸?guī)模效應(yīng)，實(shí)際上新增人口帶來的人均公共服務(wù)支出，將遠(yuǎn)小于現(xiàn)有人口的平均支出。

“比如學(xué)校里一個(gè)40人的班級(jí)，增加到45人，數(shù)量增加了10%以上，但辦學(xué)成本的增加并不會(huì)達(dá)到這么高的比例。”陸銘表示。