作者： 李秀中
[ 除了江蘇和四川，全國13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)中的多個(gè)省份也正在推進(jìn)該項(xiàng)立法工作。這些糧食大省肩負(fù)保障中國糧食安全的任務(wù)更重，因此推進(jìn)糧食安全地方立法更加緊迫。 ]
[ 2020年四川省政府將糧食安全責(zé)任制落實(shí)情況作為對(duì)市（州）政府目標(biāo)管理的重點(diǎn)事項(xiàng)，考核權(quán)重由2019年的1.5%提高到2%。 ]
糧食安全保障正在從政策治理和行政約束向法制治理轉(zhuǎn)變。
近日，四川省十三屆人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議表決通過了《四川省糧食安全保障條例》。四川成為全國第六個(gè)制定地方性法規(guī)來保障糧食安全的省份，也是第二個(gè)實(shí)施了糧食安全立法的糧食主產(chǎn)省。
此前已經(jīng)有廣東、貴州、浙江、福建和江蘇等省份制定了保障糧食安全的地方法規(guī)和規(guī)章，湖南、河南、安徽和山東等省份則在加緊推進(jìn)這一立法工作。而糧食安全保障法也列入今年全國人大常委會(huì)立法計(jì)劃。
多地立法保障糧食安全
全國第一部保障糧食安全的地方性法規(guī)誕生于廣東。2009年3月31日，《廣東省糧食安全保障條例》經(jīng)廣東省十一屆人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議通過。此后在2014年和2020年進(jìn)行了兩次修正。
2011年9月27日，貴州省十一屆人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議通過了《貴州省糧食安全保障條例》，明確糧食安全保障實(shí)行縣級(jí)以上人民政府行政首長負(fù)責(zé)制�？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將糧食安全保障工作納入對(duì)本級(jí)人民政府有關(guān)部門和下一級(jí)人民政府的目標(biāo)績效考核。
2018年中央一號(hào)文件首次提出“推進(jìn)糧食安全保障立法”，2019年中央一號(hào)文件又提出“加快推進(jìn)糧食安全保障立法進(jìn)程”。因此，最近幾年，地方開始密集推進(jìn)糧食安全保障的地方立法工作。同時(shí)，2021年中央一號(hào)文件又明確了“實(shí)行糧食安全黨政同責(zé)”。
2018年11月30日，浙江省十三屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過了《浙江省糧食安全保障條例》；2019年2月26日，福建省政府第25次常務(wù)會(huì)議通過《福建省糧食安全保障辦法》。前者為地方法規(guī)，后者為地方規(guī)章。
2020年1月，江蘇省十三屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議通過了《江蘇省糧食流通條例》。這是全國糧食主產(chǎn)區(qū)首部省級(jí)涉糧地方性法規(guī)，細(xì)化上位法規(guī)定，明確各級(jí)政府履行糧食安全責(zé)任，加強(qiáng)糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)備、流通能力建設(shè)的職責(zé)。
四川省是在2019年開始啟動(dòng)糧食安全保障條例的立法調(diào)研工作。該條例加強(qiáng)了省市人民政府對(duì)下一級(jí)人民政府實(shí)行糧食安全責(zé)任制考核和人大法律監(jiān)督，規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府定期向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告糧食安全保障工作”。
除了江蘇和四川，全國13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)中的多個(gè)省份也正在推進(jìn)該項(xiàng)立法工作。三農(nóng)問題專家、四川省社科院研究員郭曉鳴向第一財(cái)經(jīng)表示，這些糧食大省肩負(fù)保障中國糧食安全的任務(wù)更重，因此推進(jìn)糧食安全地方立法更加緊迫。
近日，河南省糧食和物資儲(chǔ)備局副局長劉云帶隊(duì)赴河南省人大會(huì)商《河南省糧食安全保障條例》立法工作。該條例被列入河南省2020年立法調(diào)研項(xiàng)目，目前已完成條例草案建議稿，今年繼續(xù)列入2021年立法調(diào)研項(xiàng)目。
3月15日，湖南省糧食和物資儲(chǔ)備局召開《湖南省糧食安全保障規(guī)定》立法起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議。在湖南省政府辦公廳發(fā)布的《湖南省人民政府2021年立法計(jì)劃》中，《湖南省糧食安全保障規(guī)定》被納入今年湖南省立法計(jì)劃中。
2020年12月，在山東省政府新聞辦舉辦的發(fā)布會(huì)上，山東省糧食和儲(chǔ)備局副局長孟軍介紹，為全面保障糧食質(zhì)量安全，山東將加快《山東省糧食安全保障條例》立法，山東省人大已將其列入地方立法計(jì)劃。
另外，安徽省糧食和物資儲(chǔ)備局在答復(fù)安徽省人大代表建議時(shí)稱，《安徽省糧食安全保障條例》立法草案在修改完善過程中。另外，其《2021年全省糧食和物資儲(chǔ)備工作要點(diǎn)》提出，持續(xù)推進(jìn)該條例的立法調(diào)研。
從行政約束到法制治理轉(zhuǎn)變
地方密集立法的同時(shí)，全國層面糧食安全立法也一直在推進(jìn)。2020年底，全國人大常委會(huì)法工委發(fā)言人岳仲明表示，制定糧食安全保障法已列入十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃，也列入2021年年度立法工作計(jì)劃，由國務(wù)院提請(qǐng)審議，有關(guān)方面正在抓緊起草。
糧食安全保障法的制定將加快地方立法進(jìn)程。河南省人才財(cái)經(jīng)預(yù)算委員會(huì)副主任王晨在前述會(huì)商中表示，要及時(shí)了解掌握糧食安全保障法等相關(guān)上位法的最新動(dòng)態(tài)和要求，確保全省糧食安全保障地方立法不違背上位法立法精神。
郭曉鳴表示，加快推進(jìn)這些立法進(jìn)程，中國把保障糧食安全提到了更高的高度。通常采取的是行政和經(jīng)濟(jì)的手段，從行政手段上升到法律手段，約束性更強(qiáng)，以后不落實(shí)糧食安全責(zé)任的行為就變成了違法行為。
近年來，在落實(shí)糧食安全責(zé)任上，各地出臺(tái)了多種約束激勵(lì)措施，不斷強(qiáng)化政策力度，這些行政措施取得顯著效果。全國糧食連續(xù)增產(chǎn)就是政府持續(xù)高度重視、強(qiáng)化針對(duì)性政策等手段，在比較困難的情況下取得的。
比如，2020年四川省政府將糧食安全責(zé)任制落實(shí)情況作為對(duì)市（州）政府目標(biāo)管理的重點(diǎn)事項(xiàng)，考核權(quán)重由2019年的1.5%提高到2%，同時(shí)將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地保護(hù)等事項(xiàng)納入對(duì)市（州）政府目標(biāo)管理，分值權(quán)重2%，糧安考核事項(xiàng)在政府目標(biāo)管理的總權(quán)重達(dá)4%。
而從今年開始，壓實(shí)糧食安全責(zé)任的措施又有了新的變化，主要有兩點(diǎn)：一是完善了糧食安全省長責(zé)任制，實(shí)行了黨政同責(zé)；二是將糧食產(chǎn)量目標(biāo)列入政府工作報(bào)告的年度主要預(yù)期目標(biāo)中。
不過，在強(qiáng)化行政手段壓實(shí)地方責(zé)任的同時(shí)，更加穩(wěn)定和根本的制度性安排顯得尤為必要。江蘇省政府提請(qǐng)審議時(shí)稱，2018、2019年連續(xù)兩年中央一號(hào)文件要求加快推進(jìn)糧食安全保障立法進(jìn)程，更加注重依靠法治手段落實(shí)國家糧食安全戰(zhàn)略。
貴州省政府提請(qǐng)審議時(shí)稱，在實(shí)行必要的經(jīng)濟(jì)、行政手段，改善和加強(qiáng)糧食宏觀調(diào)控，克服和彌補(bǔ)市場機(jī)制不足的同時(shí)，運(yùn)用法律手段管理糧食安全，就成為今后保障糧食安全的主要方式。
四川省糧食和物資儲(chǔ)備局副局長王海林在四川省政府網(wǎng)站訪談中也表示，推進(jìn)糧食安全地方立法是為了更好發(fā)揮法制固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障性作用，加快實(shí)現(xiàn)糧食安全保障從政策治理向法制治理的根本性轉(zhuǎn)變。
相比其他省份已經(jīng)實(shí)行的條例，此次四川通過的條例加強(qiáng)了省市人民政府對(duì)下一級(jí)人民政府實(shí)行糧食安全責(zé)任制考核和人大法律監(jiān)督，規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府定期向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告糧食安全保障工作”，進(jìn)一步壓實(shí)地方政府糧食安全政治責(zé)任。
不僅如此，江蘇省的條例則在立法層面解決了市場調(diào)節(jié)與政府調(diào)控、鼓勵(lì)競爭與規(guī)范引導(dǎo)等關(guān)系，為保障糧食安全、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提升糧食流通治理能力、更好地服務(wù)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供了重要的法律保障。
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