京東科技鄭宇：市域治理是全方位、全覆蓋、成體系的城市治理

　　近日，京東集團副總裁、京東科技集團數(shù)字城市群總裁鄭宇發(fā)表署名文章《大數(shù)據(jù)+人工智能推動市域治理模式變革》。鄭宇認為，數(shù)字政府分為五大發(fā)展階段，市域治理包含而又高于市域社會治理。此外，鄭宇詳細解析了位于南通的全國首個市域治理現(xiàn)代化指揮中心如何在體制機制創(chuàng)新和先進技術(shù)的雙輪驅(qū)動下，成為全國市域治理標桿案例。

　　京東集團副總裁、京東科技集團數(shù)字城市群總裁鄭宇

　　以下為鄭宇署名文章全文。

　　黨的十八大以來，國家層面就推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出一系列新理念、新思想、新戰(zhàn)略，為加快推進市域治理現(xiàn)代化提供了行動指南。市域治理是國家治理在市域范圍的具體實施，是國家治理的重要基石，在國家治理體系中具有承上啟下的作用。市域?qū)用婢哂休^為完備的治理體系，具有解決社會治理中重大矛盾問題的資源和能力，是將風險隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效的治理層級，處于推進基層治理現(xiàn)代化的前線位置。

　　數(shù)字政府的五大發(fā)展階段

　　筆者認為，數(shù)字政府的發(fā)展從政府管控，到政府治理，再到政府與居民共建、共治、共享，一共可以分為五個階段。

　　第一階段是城市中各個垂直業(yè)務(wù)系統(tǒng)的信息化，即面向單個業(yè)務(wù)部門，解決部門業(yè)務(wù)應(yīng)用中的需求和難點，比如交通信息系統(tǒng)、環(huán)境信息系統(tǒng)等，各系統(tǒng)之間不互聯(lián)、不互通。

　　第二階段是一網(wǎng)通辦，在這個階段，政府把對居民和企業(yè)的政務(wù)服務(wù)集中到一個辦事大廳，或者整合到一個APP上，實現(xiàn)一站式辦理或不見面辦理。

　　第三階段是垂直領(lǐng)域的智能大腦，這個階段開始打通一些部門的數(shù)據(jù)，但這些數(shù)據(jù)和智能算法仍然只服務(wù)于單個部門的業(yè)務(wù)，比如交通大腦、環(huán)境大腦等。

　　第四階段是城市治理一網(wǎng)統(tǒng)管，也就是市域治理現(xiàn)代化——它是城市管理的新一代基礎(chǔ)設(shè)施，架構(gòu)于各部門已有垂直業(yè)務(wù)系統(tǒng)之上，將城管、應(yīng)急、綜合治理等市域治理網(wǎng)絡(luò)（和系統(tǒng)）全面打通，向上可為市委市政府領(lǐng)導提供輔助決策，向下可以連接社區(qū)、街道、村鎮(zhèn)，支撐基層治理。

　　第五階段是一網(wǎng)通辦和一網(wǎng)統(tǒng)管的雙網(wǎng)融合階段，即面向全市域范圍，實現(xiàn)政府辦公一網(wǎng)協(xié)同、城市治理一網(wǎng)統(tǒng)管和政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦，以協(xié)同辦公帶動“雙網(wǎng)”融合，“三屏”聯(lián)動（“大屏”在指揮中心實現(xiàn)平時觀指標、看態(tài)勢，戰(zhàn)時做會商、觀處置；“中屏”在電腦桌面上為工作人員提供事件接入、分撥流轉(zhuǎn)、指揮調(diào)度、平臺管理等能力；“小屏”支持一線工作人員在移動終端上接受指令、處置事件和上報信息，同時支持城市管理者隨時隨地了解城市運行態(tài)勢，科學研判輔助決策，進行遠程指揮調(diào)控）。

　　市域治理、市域社會治理和一網(wǎng)統(tǒng)管的關(guān)系

　　市域社會治理是市域治理的重要組成部分，而市域治理同時還包括政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)文明等其他五位一體的重要方面，即市域治理包含而又高于市域社會治理。另外，由于大部分社會治理工作都跟人們的社會活動和行為相關(guān)，市域社會治理也或多或少帶有（但也不限于）基層治理的屬性，但把社會治理的地域空間擴展到了全市范圍（即市域+社會治理）。

　　因此，市域治理意味著全方位、全覆蓋、成體系的城市治理，在應(yīng)用版圖上包含而又高于市域社會治理，在地域空間上既包含全市范圍的協(xié)調(diào)聯(lián)動也包含基層治理的“最后一公里”。

　　由于工作性質(zhì)決定（其內(nèi)容跟之前的社會綜合治理有很大相關(guān)度），市域社會治理通常由政法委牽頭實施，而市域治理一般由類似城市運行局（或市域治理指揮中心）這樣的機構(gòu)作為業(yè)務(wù)單位驅(qū)動，和大數(shù)據(jù)局一起推動實施。

　　一網(wǎng)統(tǒng)管是市域治理的基礎(chǔ)設(shè)施，在數(shù)據(jù)聯(lián)通的基礎(chǔ)上，進一步將城管網(wǎng)、應(yīng)急網(wǎng)、綜合治理網(wǎng)等業(yè)務(wù)系統(tǒng)全面打通，向上可為城市管理者提供分析研判-輔助決策、監(jiān)測預(yù)警-防范風險、聯(lián)動指揮-行政問效三大主要價值；向下可以連接社區(qū)、街道、村鎮(zhèn)、基層網(wǎng)格員和百姓，更好地促進基層治理和群防群治。

　　為了提升城市治理的精細度，實現(xiàn)“上面千條線，下面一根針”的格局，市域治理在一網(wǎng)統(tǒng)管的基礎(chǔ)設(shè)施上，還需要抓住治理末梢。社區(qū)作為城市治理的“最后一公里”，需要在基層工作人員賦能、基層隊伍間協(xié)作和群眾有生力量激發(fā)三個層面進一步深化。

　　首先，基層工作人員充當了大部分治理工作的執(zhí)行者、信息的收集者和事件的發(fā)起者，為了提高基層工作人員的治理能力和治理效率，需要利用一網(wǎng)統(tǒng)管體系將基層的數(shù)據(jù)、系統(tǒng)跟各個委辦局全面打通，讓基層工作人員能夠?qū)�發(fā)現(xiàn)的線索和難題精準推送至相關(guān)部門進行快速解決，做到“街道吹哨，部門報道”。

　　其次，不同部門的基層治理隊伍也可以利用這套一網(wǎng)統(tǒng)管體系相互高效協(xié)同。例如，網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)了井蓋出現(xiàn)了問題（但他們并不是相應(yīng)的處置部門），可以利用手持設(shè)備及時向指揮中心通報，然后由指揮中心第一時間自動派發(fā)周邊的城管人員前來處置。

　　最后，在社區(qū)這個場景里，廣大人民也是城市治理的有生力量。利用一網(wǎng)統(tǒng)管體系將12345市民熱線接入并與城管、應(yīng)急、綜治等系統(tǒng)打通，讓廣大人民發(fā)揮好群防群治的作用，跟政府一起實現(xiàn)城市治理的共建、共治、共享。例如市民通過12345電話熱線或APP上報社區(qū)周邊有大量玻璃碴，市域治理現(xiàn)代化指揮中心就能快速受理，準確派單至相關(guān)職能部門進行處置；處理完畢后，相關(guān)部門還能在規(guī)定時間內(nèi)給市民一個反饋。

　　南通市域治理現(xiàn)代化實踐

　　長期以來，數(shù)據(jù)共享難、部門協(xié)同難、源頭防控難、融合應(yīng)用難等問題，倒逼市域治理必須全面深化改革，強化頂層設(shè)計，強勢統(tǒng)籌推進，開辟發(fā)展新路。

　　處于長三角一體化核心區(qū)的南通，勇立潮頭、敢為人先，在新發(fā)展階段探索出一條具有時代特征、地方特色的市域治理現(xiàn)代化新路。南通市整合了網(wǎng)格化服務(wù)管理、12345、數(shù)字城管、大數(shù)據(jù)管理等職責，在京東科技的技術(shù)支撐下，于2020年6月19日建成了全國首個市域治理現(xiàn)代化指揮中心。通過匯聚全市域各縣（市）區(qū)、各部門全量數(shù)據(jù)、視頻資源，打破數(shù)據(jù)壁壘，形成統(tǒng)一、高效、智能，橫向到邊、縱向到底的全新市域治理現(xiàn)代化指揮體系。

　　南通市域治理現(xiàn)代化指揮中心指揮大廳

　　全國首個市域治理現(xiàn)代化指揮中心為何能落戶南通？首先，南通有謀劃。南通市委、市政府將“把治理效能轉(zhuǎn)化為發(fā)展動能，推動市域治理現(xiàn)代化走在前列”列為2020年全市重點工作。成立市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化領(lǐng)導小組，市委市政府主要領(lǐng)導擔任雙組長，按照 “五位一體”思路，親自謀劃、強勢推進。

　　其次，南通有基礎(chǔ)。南通市開創(chuàng)性地在2017年組建了全省第一家大數(shù)據(jù)管理局，強勢推進政務(wù)數(shù)據(jù)共享歸集與交換，運用考核的方式，對各委辦局的數(shù)據(jù)接入、數(shù)據(jù)及時更新、數(shù)據(jù)質(zhì)量等情況進行閉環(huán)問效，促使各部門按照要求主動匯聚和更新數(shù)據(jù)資產(chǎn)，做到數(shù)據(jù)“落得下，管得住，用得好”。這種機制體制創(chuàng)新和先進技術(shù)的有力配合和雙輪驅(qū)動，夯實了整個智能城市建設(shè)的數(shù)據(jù)底座。

　　指揮中心的第一個亮點是全域感知、精準把控，指的是對城市運行情況、運行脈搏進行整體性的感知和把控，包括以傳感器為中心的感知和以人為中心的感知兩個部分。中心將南通所有兩客一危車輛、公交車、出租車、網(wǎng)約車以及所有船舶的實時位置在大屏上進行展現(xiàn)，此外還接入了空氣、降塵、噪聲、水質(zhì)等等環(huán)境監(jiān)測的傳感器；通過網(wǎng)絡(luò)輿情信息和12345民眾反映情況的接入，實現(xiàn)了以人為中心的對城市的感知。

　　指揮中心的第二個亮點是城市數(shù)據(jù)的全量匯聚和實時共享。有了上述傳感信息之后，通過京東科技特色的城市操作系統(tǒng)當中的數(shù)據(jù)直通車技術(shù)，對于城市政務(wù)數(shù)據(jù)、感知數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)以及IoT視頻類數(shù)據(jù)進行全量接入。與一般的共享交換平臺或大數(shù)據(jù)平臺相比，城市操作系統(tǒng)的數(shù)據(jù)接入種類更加豐富、接入方式更加便捷，數(shù)據(jù)接入的質(zhì)量也更高、更穩(wěn)定。中心已經(jīng)接入了全南通市75個單位的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的體量接近百億條。

　　指揮中心的第三個亮點是數(shù)據(jù)融合、專題整合。指揮中心的建設(shè)，對全市域數(shù)據(jù)進行了匯聚、治理、共享，并基于此開發(fā)了1張總體態(tài)勢圖和16張專題圖，對南通城市運行的方方面面“一屏統(tǒng)覽”。每一張專題圖都是站在城市管理者的角度，基于跨部門的數(shù)據(jù)，對相關(guān)專題的業(yè)務(wù)進行支撐和提升。

　　比如，社會治理專題圖為社會治理過程中遇到的問題與進展進行全面展示，按照組織領(lǐng)導、宗旨基礎(chǔ)、政法辦案、試點運行、網(wǎng)格運行和社會穩(wěn)定6個大板塊和32個拓展應(yīng)用，對于全南通市的治理情況進行全景呈現(xiàn)。

　　再比如，城管一張圖接入政法委和公安方面的視頻數(shù)據(jù)，并進行視頻圖像的分析，對無照經(jīng)營游商的出街經(jīng)營、出店經(jīng)營情況進行實時監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)線索之后，指揮中心和數(shù)字城管的系統(tǒng)進行對接，要求城管定時進行上門核查。

　　指揮中心的第四個亮點是深挖數(shù)據(jù)、知識賦能。數(shù)據(jù)不僅僅支撐簡單的查詢服務(wù)，還能通過多種人工智能算法模型，對數(shù)據(jù)進行深挖、加工和分析，形成一系列的知識，再通過這些知識助力城市管理者更好地解決各類城市場景中遇到的問題。基于這些算法模型，南通市域治理現(xiàn)代化指揮中心開發(fā)了包括�；�品全流程監(jiān)管、群租房治理、產(chǎn)業(yè)鏈健康度分析、渣土車健康管控等十多個城市應(yīng)用場景。

　　南通市域治理現(xiàn)代化指揮中心外景

　　值得關(guān)注的是，指揮中心還能為城市管理者提供分析研判、輔助決策，監(jiān)測預(yù)警、防范風險，聯(lián)動指揮、行政問效三大核心價值。

　　具體來說，分析研判系統(tǒng)通過整合政務(wù)、loT、互聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)，提供數(shù)據(jù)分析的工具，再通過平臺把工具開放出來，分享給行業(yè)專家。結(jié)合數(shù)據(jù)與專家判斷，形成分析研判報告提供給政府決策者。該系統(tǒng)為政府提供問題成因及政策建議，大大提高決策的科學性和精準性。

　　在監(jiān)測預(yù)警方面，市域治理現(xiàn)代化平臺利用數(shù)據(jù)背后的知識發(fā)現(xiàn)隱患，并將監(jiān)測預(yù)警與聯(lián)動指揮和行政問效形成閉環(huán)。根據(jù)數(shù)據(jù)對整個政府的辦事效率做出問效并優(yōu)化流程，從而優(yōu)化政府的治理效率。

　　場景應(yīng)用案例——�；�品全流程監(jiān)管

　　�；�品的管理涵蓋生產(chǎn)、經(jīng)營、存儲、運輸、使用和處置六大環(huán)節(jié)，關(guān)聯(lián)企業(yè)、設(shè)備、人員、車輛、船舶、品類、事件七大要素，涉及到應(yīng)急辦、運輸局、環(huán)衛(wèi)、公安等9個政府部門，業(yè)務(wù)邏輯非常復雜，監(jiān)管十分困難。如何利用市域治理現(xiàn)代化平臺實現(xiàn)對�；�品的全流程監(jiān)測預(yù)警？

　　首先，市域治理現(xiàn)代化平臺利用數(shù)據(jù)直通車提供的各種接口，實時采集、匯聚政府相關(guān)部門的數(shù)據(jù)以及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和運輸?shù)臄?shù)據(jù)。政務(wù)數(shù)據(jù)（如企業(yè)的工商注冊信息、年檢信息、產(chǎn)量信息、處罰信息等）被存儲到結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)模型中；倉庫的傳感器，運輸車輛的GPS 軌跡，工廠用水、用電的信息被存儲到時空數(shù)據(jù)模型中；工廠和街道攝像頭采集的視頻數(shù)據(jù)則以非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)模型存儲起來。

　　利用時空數(shù)據(jù)引擎，我們?yōu)檫@三類數(shù)據(jù)都做好索引，并提供高效的查詢算法。

　　例如，對于�；�品運輸車輛不斷產(chǎn)生的軌跡數(shù)據(jù)，我們可以計算其駐留點，并通過將計算出的駐留點，與�；�品企業(yè)進行高效的匹配來發(fā)現(xiàn)問題。如果�；�品車輛多次停靠某個關(guān)停的�；�品企業(yè)，則說明這個企業(yè)存在非法復工生產(chǎn)的可能性，這時應(yīng)該及時通報相關(guān)部門進行調(diào)查。因為在不具備合格生產(chǎn)條件下生產(chǎn)�；�品是導致危化品事件的主要原因之一。

　　此外，如果車輛多次停靠的地點附近沒有任何在冊的�；�品企業(yè)，也沒有飯店和加油站一類的興趣點，則有很大概率說明這些車輛在給黑工廠和小作坊運送貨物，這也是非常危險的。另外，時空數(shù)據(jù)引擎通過把�；�品車輛產(chǎn)生的實際運行軌跡和車輛提報的規(guī)定路線進行對比，一旦發(fā)現(xiàn)�；�品車輛偏離規(guī)定路線，可以在第一時間預(yù)警。同時，利用時空數(shù)據(jù)引擎的可達區(qū)域查詢功能，可提前預(yù)判該車輛5 分鐘內(nèi)可能到達的區(qū)域，并通知這些區(qū)域內(nèi)的交警在適當?shù)奈恢眠M行攔截。

　　利用城市操作系統(tǒng)中的時空AI引擎，融合�；�品車輛的運輸軌跡、�；�品企業(yè)的地域分布、生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)、倉庫管理數(shù)據(jù)和城市各區(qū)域的人口密度，并結(jié)合之前出現(xiàn)的危化品事故，我們可以預(yù)測各地區(qū)的�；�品風險指數(shù)，對于高潛在風險的區(qū)域提供預(yù)警信息，防患于未然。由于部分數(shù)據(jù)（如企業(yè)的經(jīng)營數(shù)據(jù)）不是全部在政府部門，我們可以利用聯(lián)邦數(shù)字網(wǎng)關(guān)來實現(xiàn)企業(yè)和政府數(shù)據(jù)的知識共享，在保證雙方原始數(shù)據(jù)不離開各自服務(wù)器的前提下，實現(xiàn)�；�品的監(jiān)測預(yù)警。

　　最后，利用市域治理現(xiàn)代化平臺的數(shù)字孿生系統(tǒng)，可以看到預(yù)警車輛當前的狀態(tài)和位置以及未來可能到達的區(qū)域，在地圖上直接查找到周邊的警力信息，通過鼠標直接點擊某個具體的警員，下發(fā)具體任務(wù)（包括車輛信息、當前線路以及未來可能要經(jīng)過的路口等信息）。隨后，可以通過在數(shù)字孿生系統(tǒng)中調(diào)取的攝像頭信息來查看交警的攔截和處罰過程。這些過程都在虛實交互中完成，把人的智能和數(shù)據(jù)智能深入地融合在一起。

　　對事件的核實查處過程及結(jié)果，通過指揮中心的“行政問效”功能進行全流程的跟蹤溯源和問效。行政問效功能和分析研判、監(jiān)測預(yù)警、聯(lián)動指揮功能構(gòu)成一個完整的閉環(huán)，推動市域治理體系和治理能力的持續(xù)效能提升。

　　南通市域治理現(xiàn)代化指揮中心的�；�品全流程監(jiān)管系統(tǒng)自去年6月底上線至今年2月份共發(fā)出1817項監(jiān)測預(yù)警，其中車輛異常駐留點296項、企業(yè)證照數(shù)據(jù)異常848家、疲勞駕駛261條，非營運車輛異常軌跡410項、車輛夜間違規(guī)駕駛1項、車輛未按規(guī)定路線行駛1項。自2020年8月份以來，新發(fā)現(xiàn)并核實20起危險化學品安全隱患事件，其中非法生產(chǎn)8家、非法復工2家，非法存儲3家，移動加油4家，以及危廢物異常轉(zhuǎn)移3家，其余更多線索還在進一步核查之中。

　　結(jié)束語

　　市域治理現(xiàn)代化對經(jīng)濟社會的發(fā)展具有重要意義。要充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、5G、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，以數(shù)據(jù)驅(qū)動治理模式創(chuàng)新，搭建多方共同治理的新平臺，全面提升城市治理能力和治理現(xiàn)代化水平。

　　南通市與京東科技共同打造的全國首個市域治理現(xiàn)代化指揮中心，是對國家一系列市域治理現(xiàn)代化部署的完整落地，通過“摸石頭過河”的人工智能+大數(shù)據(jù)創(chuàng)新實踐落地，換取了市域治理現(xiàn)代化可復制化、可定制化的成熟操作經(jīng)驗。在科技企業(yè)的加持下，“點帶線，線帶面”，市域治理現(xiàn)代化未來可期。

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