[ 當(dāng)前，我國發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，重點(diǎn)領(lǐng)域改革任務(wù)仍然艱巨，創(chuàng)新能力還需提升，一些關(guān)鍵技術(shù)“卡脖子”環(huán)節(jié)仍待突破，必須通過高質(zhì)量發(fā)展解決經(jīng)濟(jì)換擋升級中的結(jié)構(gòu)性問題。 ]
今年是“十四五”開局之年，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)如何設(shè)定、宏觀政策如何發(fā)力等問題備受市場關(guān)注。政府工作報(bào)告對這些重要問題給予了回答，本文對這些重要部署進(jìn)行解讀。
經(jīng)濟(jì)社會(huì)主要發(fā)展目標(biāo)
�。ㄒ唬〨DP目標(biāo)
政府工作報(bào)告提出，“國內(nèi)生產(chǎn)總值增長6%以上”。
是否要設(shè)定經(jīng)濟(jì)增長具體目標(biāo)，向來是社會(huì)各界普遍關(guān)注和廣泛討論的焦點(diǎn)。今年的政府工作報(bào)告給予了明確回答：“十四五”時(shí)期，要促進(jìn)“經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持在合理區(qū)間，各年度視情提出經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)”。這意味著保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間是最基本的目標(biāo)要求，除非遇到類似去年新冠肺炎疫情這種突發(fā)情況，否則有必要設(shè)定經(jīng)濟(jì)增速具體目標(biāo)，集中精力引導(dǎo)各方面工作開展。
根據(jù)當(dāng)時(shí)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)恢復(fù)發(fā)展形勢，去年的政府工作報(bào)告沒有設(shè)定經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)。但是今年形勢已經(jīng)與去年不同，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速已經(jīng)恢復(fù)正增長，經(jīng)濟(jì)社會(huì)逐漸向疫情之前的水平恢復(fù)。在這種情況下，設(shè)定經(jīng)濟(jì)增長具體目標(biāo)，對于集中精力引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作具有積極意義。
首先，全年就業(yè)等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要一定的經(jīng)濟(jì)增長作為支撐，所以有必要設(shè)定經(jīng)濟(jì)增長的具體目標(biāo)。
其次，長期遠(yuǎn)景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與短期經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)密切相關(guān)。
到2035年，我國要基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，經(jīng)濟(jì)總量和城鄉(xiāng)居民人均收入要再邁上新的大臺(tái)階，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值要達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，這些遠(yuǎn)景目標(biāo)實(shí)際上都隱含了定量的要求。長期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要一定的經(jīng)濟(jì)增速作為支撐，必須從當(dāng)前就開始做起。
今年經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)的設(shè)定“考慮了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行恢復(fù)情況”。去年受疫情沖擊，中國經(jīng)濟(jì)增長2.3%，是唯一保持正增長的主要經(jīng)濟(jì)體，但也形成了較低的基數(shù)，今年經(jīng)濟(jì)增速水平可能會(huì)有明顯提高。我們認(rèn)為，將增長目標(biāo)定在6%，至少體現(xiàn)了對兩方面的考慮。
一是經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的實(shí)際情況。當(dāng)前疫情仍在全球蔓延，國際經(jīng)濟(jì)深陷衰退，不穩(wěn)定不確定因素增多，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)基礎(chǔ)尚不牢固，個(gè)別地區(qū)疫情仍可能反彈、信用風(fēng)險(xiǎn)不斷積累、輸入性風(fēng)險(xiǎn)不容忽視等挑戰(zhàn)壓力不小，這些困難和挑戰(zhàn)都將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，6%這一增長目標(biāo)為應(yīng)對各種新的沖擊保留了較大余地。
二是目標(biāo)設(shè)定的連續(xù)性和平穩(wěn)性。受疫情沖擊，去年GDP增速形成了較低基數(shù)，在此基礎(chǔ)上計(jì)算的今年GDP增速會(huì)明顯高于近年平均水平，而2022年的GDP增速又將明顯回落，基數(shù)效應(yīng)對GDP增速的起伏形成較大干擾。6%的增長目標(biāo)，既與歷史目標(biāo)合理銜接，也有利于今后目標(biāo)設(shè)定保持平穩(wěn)連續(xù)。
需要說明的是，不設(shè)具體目標(biāo)并不是工作沒目標(biāo)，設(shè)定具體目標(biāo)也不等于弱化發(fā)展質(zhì)量。當(dāng)前，我國發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，重點(diǎn)領(lǐng)域改革任務(wù)仍然艱巨，創(chuàng)新能力還需提升，一些關(guān)鍵技術(shù)“卡脖子”環(huán)節(jié)仍待突破，必須通過高質(zhì)量發(fā)展解決經(jīng)濟(jì)換擋升級中的結(jié)構(gòu)性問題。事實(shí)上，近幾年政府工作報(bào)告對經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的設(shè)定，也往往是“區(qū)間”“左右”“以上”等形式，反映出對經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的淡化和對高質(zhì)量發(fā)展的重視。
�。ǘ┚蜆I(yè)目標(biāo)
政府工作報(bào)告提出：“城鎮(zhèn)新增就業(yè)1100萬人以上，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率5.5%左右�！�
GDP增速是綜合性指標(biāo)，就業(yè)目標(biāo)緊跟GDP目標(biāo)之后，位于其他各項(xiàng)指標(biāo)之首，體現(xiàn)了國家對就業(yè)的高度重視。
今年經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢較去年有了好轉(zhuǎn)，就業(yè)目標(biāo)相應(yīng)做出了調(diào)整。與去年相比，今年城鎮(zhèn)新增就業(yè)上調(diào)了200萬人達(dá)到1100萬人，這一目標(biāo)水平與疫情之前的2017~2019年目標(biāo)一致。城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率下調(diào)了0.5個(gè)百分點(diǎn)至5.5%，與2018~2019年目標(biāo)一致。就業(yè)目標(biāo)的上調(diào)主要由于隨著疫情的影響逐漸消退，企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)全面推進(jìn)，國家大力支持穩(wěn)定中小微企業(yè)等市場主體，增加就業(yè)崗位，提升就業(yè)質(zhì)量，就業(yè)狀況有望持續(xù)改善。
政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“就業(yè)優(yōu)先政策要繼續(xù)強(qiáng)化、聚力增效。”相比于去年的“就業(yè)優(yōu)先政策要全面強(qiáng)化”，今年更加強(qiáng)調(diào)了“聚力增效”。我們認(rèn)為，“聚力”主要是指要發(fā)揮財(cái)稅、金融、產(chǎn)業(yè)等政策合力，多措并舉穩(wěn)就業(yè)。其中，保住廣大中小微企業(yè)等市場主體仍是穩(wěn)就業(yè)的關(guān)鍵。因此，今年提出了要對不裁員少裁員的企業(yè)給予支持、“繼續(xù)降低失業(yè)和工傷保險(xiǎn)費(fèi)率”“促進(jìn)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)”等舉措�！霸鲂А敝饕怯捎谌ツ觌m然我國完成了就業(yè)目標(biāo)，但疫情期間一部分就業(yè)是臨時(shí)性的、質(zhì)量較低的就業(yè)，需要提升就業(yè)質(zhì)量，具體是從“動(dòng)態(tài)優(yōu)化國家職業(yè)資格目錄，降低或取消部分準(zhǔn)入類職業(yè)資格考試工作年限要求”“推動(dòng)放開在就業(yè)地參加社會(huì)保險(xiǎn)的戶籍限制”“開展大規(guī)模、多層次職業(yè)技能培訓(xùn)”“實(shí)施提升就業(yè)服務(wù)質(zhì)量工程”等方面，推動(dòng)降低就業(yè)門檻，促進(jìn)就業(yè)提質(zhì)增效。
從歷年就業(yè)目標(biāo)完成情況看，近十年，新增城鎮(zhèn)就業(yè)平均超過就業(yè)目標(biāo)300多萬人，即使在去年疫情沖擊最為困難的時(shí)期，新增城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)仍超過目標(biāo)286萬人達(dá)到1186萬人，因此預(yù)計(jì)今年就業(yè)目標(biāo)也會(huì)順利實(shí)現(xiàn)。
�。ㄈ┪飪r(jià)目標(biāo)
政府工作報(bào)告提出：“居民消費(fèi)價(jià)格漲幅3%左右。”
今年的通貨膨脹目標(biāo)受到了市場較大關(guān)注。我國貨幣政策的最終目標(biāo)是“保持貨幣幣值的穩(wěn)定，并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長”，通貨膨脹走勢將對貨幣政策形成影響，而貨幣政策取向又將直接影響利率水平等關(guān)鍵變量，進(jìn)而影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)。
今年CPI漲幅目標(biāo)比去年調(diào)低0.5個(gè)百分點(diǎn)。去年全年CPI增長2.5%，在3.5%的全年目標(biāo)之內(nèi)。但由于年初基數(shù)效應(yīng)較強(qiáng)、春節(jié)錯(cuò)月、豬肉價(jià)格波動(dòng)等影響，今年1月CPI已將回落至-0.3%�？傮w上看，今年CPI在控制范圍之內(nèi)的問題應(yīng)該不大。但需要關(guān)注輸入型通脹和CPI的結(jié)構(gòu)問題。
由于CPI結(jié)構(gòu)中，食品占了較大比重，PPI向CPI傳導(dǎo)過程中存在一定阻滯，導(dǎo)致了目前PPI上漲、CPI下降，甚至核心CPI轉(zhuǎn)負(fù)的分化趨勢，因此選取合適的指標(biāo)作為通脹的衡量標(biāo)準(zhǔn)十分重要。而未來，油價(jià)還有多少上漲空間、大宗商品價(jià)格是否會(huì)受需求驅(qū)動(dòng)持續(xù)上漲、PPI漲幅能否向CPI傳導(dǎo)、美聯(lián)儲(chǔ)是否會(huì)因通脹預(yù)期高企而邊際收緊貨幣政策等問題，都需要特別關(guān)注。這些問題的重要性顯然已經(jīng)超過了對通脹目標(biāo)本身的討論，更在于影響未來宏觀政策走向。
宏觀政策
政府工作報(bào)告提出：要“保持宏觀政策連續(xù)性穩(wěn)定性可持續(xù)性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間”。
從政策基調(diào)上看，“穩(wěn)”仍然是今年宏觀政策的主旋律。宏觀政策將延續(xù)“不急轉(zhuǎn)彎”，但會(huì)“根據(jù)形勢變化適時(shí)調(diào)整完善”，也就是要保持政策實(shí)施與經(jīng)濟(jì)社會(huì)恢復(fù)發(fā)展所需基本匹配，防止過度刺激和過快緊縮對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成傷害，這正體現(xiàn)了定向、相機(jī)、精準(zhǔn)的調(diào)控要求。
�。ㄒ唬┴�(cái)政政策
政府工作報(bào)告提出：“積極的財(cái)政政策要提質(zhì)增效、更可持續(xù)�！�
從政策基調(diào)上看，積極的財(cái)政政策基調(diào)沒有改變。但考慮到我國宏觀杠桿率上升較快，部分地方政府財(cái)政收支缺口較大，財(cái)政收支不平衡壓力增加等因素，財(cái)政政策的發(fā)力點(diǎn)也根據(jù)實(shí)際情況作出了調(diào)整。與去年相比，今年財(cái)政政策通過加大減稅降費(fèi)力度、提高一般性轉(zhuǎn)移支付、建立完善直達(dá)機(jī)制等方式，延續(xù)了對保就業(yè)保民生保市場主體的支持，同時(shí)納入更多對防風(fēng)險(xiǎn)的考量，不再發(fā)行特別國債，適度降低了赤字率、地方政府專項(xiàng)債等目標(biāo)，有利于政策的可持續(xù)性。
去年疫情傳播最嚴(yán)重時(shí)期，財(cái)政政策在加大減稅降費(fèi)力度的基礎(chǔ)上，三大工具力度加碼升級。一是大幅提升財(cái)政赤字率，從上年的2.8%提高到3.6%，為有數(shù)據(jù)記錄以來首次突破3%的國際警戒線。二是動(dòng)用特殊工具，安排發(fā)行1萬億元特別國債，并將新增的1萬億元赤字規(guī)模和1萬億元特別國債資金全部轉(zhuǎn)給地方，這是我國歷史上第三次發(fā)行特別國債。三是擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模，新發(fā)地方政府專項(xiàng)債券3.75萬億元，比上年增加1.6萬億元。
今年將繼續(xù)通過減稅來促進(jìn)市場主體提升活力。減稅政策將主要從兩個(gè)方面實(shí)施。一方面，繼續(xù)發(fā)揮前期減稅政策的效果，例如“延長小規(guī)模納稅人增值稅優(yōu)惠等階段性政策執(zhí)行期限”。另一方面，會(huì)推出一些新的結(jié)構(gòu)性減稅舉措，例如“將小規(guī)模納稅人增值稅起征點(diǎn)從月銷售額10萬元提高到15萬元”，進(jìn)一步拓展優(yōu)惠主體范圍；“對小微企業(yè)和個(gè)體工商戶年應(yīng)納稅所得額不到100萬元的部分，在現(xiàn)行優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，再減半征收所得稅”，降低企業(yè)負(fù)擔(dān)。數(shù)據(jù)顯示，2020年全年新增減稅降費(fèi)超過2.5萬億元，對有效降企業(yè)負(fù)擔(dān)起到了積極效果，預(yù)計(jì)今年減稅減費(fèi)規(guī)模會(huì)進(jìn)一步提升。
財(cái)政赤字率擬按3.2%左右安排，比去年下調(diào)0.4個(gè)百分點(diǎn)。要從兩方面看赤字率的調(diào)降。一方面，2020年財(cái)政赤字率顯著提高，也導(dǎo)致政府債務(wù)付息支出達(dá)到9829億元，增長了16.4%。今年財(cái)政赤字率降低，有助于維護(hù)政策的可持續(xù)性，避免對赤字和債務(wù)過度依賴。另一方面，3.2%的赤字率仍然高于2019年的2.8%，且位于3%之上，體現(xiàn)了政策的連續(xù)性和不急轉(zhuǎn)彎，同時(shí)，政府工作報(bào)告也強(qiáng)調(diào)，“因財(cái)政收入恢復(fù)性增長，財(cái)政支出總規(guī)模比去年增加”，體現(xiàn)了政策對實(shí)體經(jīng)濟(jì)保持必要的支持力度。
地方政府專項(xiàng)債券新增3.65萬億元，較去年目標(biāo)小幅下降0.1萬億元。去年地方政府債券累計(jì)發(fā)行（不包含再融資債券）4.55萬億元，其中一般債券0.95萬元，專項(xiàng)債券3.6萬億元。今年，不再發(fā)行特別國債，而去年相關(guān)債券所投項(xiàng)目（在建工程）仍需要資金接續(xù)，因此，今年專項(xiàng)債券目標(biāo)規(guī)模下降得并不多。關(guān)鍵是如何安排資金用途、提高使用效率，特別是合理擴(kuò)大使用范圍，加大在支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、消費(fèi)升級、兩新一重、改善民生等領(lǐng)域補(bǔ)短板力度。
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政府工作報(bào)告提出：“穩(wěn)健的貨幣政策要靈活精準(zhǔn)、合理適度�！�
從政策基調(diào)上看，今年貨幣政策仍堅(jiān)持“穩(wěn)”字當(dāng)頭，更加突出強(qiáng)調(diào)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和防范風(fēng)險(xiǎn)。
為應(yīng)對疫情沖擊，去年的政府工作報(bào)告提出，“穩(wěn)健的貨幣政策要更加靈活適度。綜合運(yùn)用降準(zhǔn)降息、再貸款等手段，引導(dǎo)廣義貨幣供應(yīng)量和社會(huì)融資規(guī)模增速明顯高于去年�！睆呢泿耪邔�(shí)施結(jié)果來看，去年全年通過三次降準(zhǔn)，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供了1.75萬億元長期流動(dòng)性。廣義貨幣M2同比增長10.1%，同比提高1.4個(gè)百分點(diǎn)。社會(huì)融資規(guī)模存量同比增長13.3%，同比提高2.6個(gè)百分點(diǎn)。去年下半年以來，我國經(jīng)濟(jì)逐漸從疫情沖擊中恢復(fù)，貨幣政策也從總量寬松開始逐漸回歸常態(tài)，更加強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)調(diào)控。我國成為少數(shù)實(shí)施正常貨幣政策的主要經(jīng)濟(jì)體。
今年政府工作報(bào)告延續(xù)了去年末中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議關(guān)于穩(wěn)健的貨幣政策要“靈活精準(zhǔn)、合理適度”的提法。我們預(yù)計(jì)貨幣政策將更加靈活地平衡穩(wěn)增長、穩(wěn)杠桿、防通脹、控風(fēng)險(xiǎn)等目標(biāo)，央行降息、降準(zhǔn)的概率不大，將繼續(xù)主要通過“逆回購+MLF”的組合來保持流動(dòng)性合理充裕，M2和社會(huì)融資規(guī)模增速將逐漸回落，與名義經(jīng)濟(jì)增速基本匹配。
貨幣政策部分利用大量篇幅強(qiáng)調(diào)了對小微企業(yè)等市場主體的支持，全面部署了進(jìn)一步解決小微企業(yè)融資難題的舉措。信用供給上，要求“引導(dǎo)銀行擴(kuò)大信用貸款、持續(xù)增加首貸戶”“加大再貸款再貼現(xiàn)”；紓困支持上，要求“延續(xù)普惠小微企業(yè)貸款延期還本付息政策”；便利服務(wù)上，要求“推廣隨借隨還貸款”“創(chuàng)新供應(yīng)鏈金融服務(wù)模式”；降本減負(fù)上，要求“適當(dāng)降低小微企業(yè)支付手續(xù)費(fèi)”“優(yōu)化存款利率監(jiān)管，推動(dòng)實(shí)際貸款利率進(jìn)一步降低，繼續(xù)引導(dǎo)金融系統(tǒng)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)讓利”。
另外，今年繼續(xù)對大型商業(yè)銀行提出了普惠小微企業(yè)貸款增長目標(biāo)，要求增長30%以上。去年受疫情影響，這一目標(biāo)提高至40%，今年回調(diào)至2019年目標(biāo)水平，一方面由于疫情影響逐漸消退，一部分小微企業(yè)度過了最困難時(shí)期；另一方面由于近年來普惠小微貸款增速較快，形成了較高的基數(shù)。總體來看，這些舉措體現(xiàn)了把服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)放到更加突出的位置，有助于激發(fā)市場主體活力。
此外，相比于去年集中力量抗擊疫情，今年全球主要國家經(jīng)濟(jì)周期和貨幣政策的不同步，為經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展工作增添了更多不確定因素，貨幣政策在實(shí)施過程中需要關(guān)注和應(yīng)對更多的潛在影響。
需要更加關(guān)注防風(fēng)險(xiǎn)。寬松政策退出后往往會(huì)留下“后遺癥”，宏觀杠桿率的加速上升就是一種體現(xiàn)。雖然我國未像其他主要經(jīng)濟(jì)體一樣實(shí)施大規(guī)模量化寬松和超強(qiáng)度的財(cái)政刺激政策，但宏觀杠桿率快速上升需要警惕。今年貨幣政策要加入更多對防風(fēng)險(xiǎn)的考量，保持宏觀杠桿率基本穩(wěn)定，防止杠桿率過快上升帶來的透支效應(yīng)和潛在風(fēng)險(xiǎn)。
需要更加關(guān)注通脹走勢。全球流動(dòng)性寬松疊加大宗商品價(jià)格大漲，推升了海外通脹預(yù)期。雖然美國天氣轉(zhuǎn)暖，頁巖油產(chǎn)能預(yù)計(jì)逐步恢復(fù)，但隨著美國疫情防控逐漸見效，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇較為強(qiáng)勁，需求增加有望對大宗商品價(jià)格形成支撐，進(jìn)一步推升通脹預(yù)期，我國將面臨輸入型通脹壓力。對于國內(nèi)而言，大宗商品價(jià)格的上漲帶動(dòng)PPI上漲的趨勢基本得到確認(rèn)，但PPI的上漲尚未傳導(dǎo)至CPI，甚至不包括食品和能源價(jià)格的核心CPI還由正轉(zhuǎn)負(fù)，這些指標(biāo)走勢的分化也對貨幣政策的實(shí)施形成考驗(yàn)。
需要更加關(guān)注中美經(jīng)濟(jì)周期的不同步。經(jīng)濟(jì)周期的不同步，決定了貨幣政策的不同步。我國疫情防控最先見效，率先開啟經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，總量寬松的貨幣政策率先轉(zhuǎn)向邊際收緊和結(jié)構(gòu)性支持。相比之下，美國疫情形勢從近期開始好轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇力度逐漸增強(qiáng)，市場對美國經(jīng)濟(jì)前景預(yù)期較高。
隨著美國經(jīng)濟(jì)加快復(fù)蘇以及通脹預(yù)期升溫，大規(guī)模量化寬松政策的退出便成為美聯(lián)儲(chǔ)實(shí)施貨幣政策時(shí)必須考慮的現(xiàn)實(shí)問題。雖然斷定美聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策轉(zhuǎn)向還為時(shí)尚早，但不排除在通脹高企后，通過削減購債規(guī)模等方式減小寬松力度，這同樣會(huì)起到政策“收緊”的效果。美聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策調(diào)整將對全球經(jīng)濟(jì)體產(chǎn)生外溢效應(yīng)，我國貨幣政策實(shí)施時(shí)也要考慮這些因素，做好應(yīng)對這些不確定性的準(zhǔn)備。
�。乇蛳抵袊�民生銀行(600016,股吧)首席研究員，馮柏系中國民生銀行研究員）
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