新京報訊（記者 侯潤芳）2021年全國“兩會”召開在即，新京報記者獲悉，全國政協(xié)委員，中國人民銀行杭州中心支行黨委書記、行長殷興山在今年兩會期間即將提交的一份提案中表示，目前金融機構(gòu)破產(chǎn)的法律體系呈“碎片化”狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，建議在《企業(yè)破產(chǎn)法》中設(shè)“金融機構(gòu)破產(chǎn)”專章。
殷興山在提案中指出，目前金融機構(gòu)破產(chǎn)的法律體系主要由《企業(yè)破產(chǎn)法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》《存款保險條例》組成，呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。隨著允許金融機構(gòu)通過破產(chǎn)方式有序退出，現(xiàn)有的破產(chǎn)法律制度局限更加突顯，這主要表現(xiàn)在三個方面：
（一）破產(chǎn)規(guī)則未能考慮金融機構(gòu)特點。與普通企業(yè)比，金融機構(gòu)具有公共性、涉眾性和風(fēng)險外溢性，債權(quán)債務(wù)關(guān)系龐雜，對金融穩(wěn)定和社會秩序影響巨大，《企業(yè)破產(chǎn)法》針對普通企業(yè)的一般性規(guī)定未能考慮金融機構(gòu)的特殊性，適用上不清晰、不合理。如《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定普通企業(yè)的破產(chǎn)申請條件，即不能清償?shù)狡趥鶆?wù)且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或明顯缺乏清償能力，如果照搬且沒有前置風(fēng)險處置程序，金融機構(gòu)高負債經(jīng)營的特質(zhì)使其在達到破產(chǎn)條件前已釀成大的金融風(fēng)險。
（二）風(fēng)險處置程序在《企業(yè)破產(chǎn)法》中沒有體現(xiàn)。與國際通行做法類似，我國金融機構(gòu)破產(chǎn)前也需先經(jīng)過風(fēng)險處置程序�！洞婵畋ｋU條例》賦予存保機構(gòu)采取早期糾正和風(fēng)險處置措施，《商業(yè)銀行法》要求銀保監(jiān)會在特定情況下對銀行實行接管。但《企業(yè)破產(chǎn)法》沒有對風(fēng)險處置程序作出規(guī)定，程序啟動標(biāo)準不明確，風(fēng)險處置行為可應(yīng)用的工具未得到法律確認，效力不能得到司法認同。
（三）未對金融基礎(chǔ)性制度作出特殊安排�！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》未能引進金融基礎(chǔ)性制度安排，以終止凈額結(jié)算制度為例，若金融交易中出現(xiàn)破產(chǎn)情形在內(nèi)的違約時，守約方有權(quán)提前終止雙方的所有交易，并以所有被提前終止的交易按雙方約定價格互抵后的凈額結(jié)算，這與《企業(yè)破產(chǎn)法》相關(guān)規(guī)定不一致�！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》賦予破產(chǎn)管理人對未履行完畢的雙務(wù)合同的選擇權(quán)和撤銷權(quán)，在破產(chǎn)管理人選擇繼續(xù)履行合同后，合同相對人享有的債權(quán)屬于共益?zhèn)鶛?quán)，該規(guī)定使場外金融衍生品交易的破產(chǎn)方管理人可能作出不利于債權(quán)人的行為，有可能給債權(quán)人及相關(guān)交易方造成損失，同時以價格互抵后實行凈額結(jié)算，也面臨著是否屬于行使抵銷權(quán)以及該行為是否需破產(chǎn)管理人認可的爭議。
針對現(xiàn)有的金融機構(gòu)破產(chǎn)法律的局限性，殷興山在提案中給出了三方面的建議：
（一）根據(jù)金融機構(gòu)特點對破產(chǎn)程序作出特殊規(guī)定。一是明確金融機構(gòu)破產(chǎn)申請主體，在保留金融管理部門申請權(quán)的同時，考慮金融機構(gòu)債權(quán)人及主要股東的申請資格。二是細化金融機構(gòu)破產(chǎn)申請條件，充分考慮金融機構(gòu)的資產(chǎn)負債狀況和償債能力，不宜簡單照搬普通企業(yè)的破產(chǎn)條件。三是調(diào)整現(xiàn)行破產(chǎn)債權(quán)的清償順序，將存款人的債權(quán)置于優(yōu)先清償?shù)匚�。四是賦予存保機構(gòu)具有金融機構(gòu)破產(chǎn)管理人資質(zhì)，明確金融管理部門對破產(chǎn)管理人的選任權(quán)。
（二）實現(xiàn)風(fēng)險處置程序與破產(chǎn)程序的有序銜接。一是明確風(fēng)險處置程序為金融機構(gòu)破產(chǎn)的前置程序，強調(diào)事先預(yù)防性監(jiān)管和早期介入，發(fā)揮金融管理部門對金融機構(gòu)破產(chǎn)的行政審查職責(zé)。二是明確風(fēng)險處置程序可采用的手段，包括接管、強制轉(zhuǎn)移資產(chǎn)和負債、設(shè)立資產(chǎn)管理實體處置不良資產(chǎn)、限制股東權(quán)利、更換高管和董事、強制股東和無擔(dān)保債權(quán)人承擔(dān)損失、調(diào)整和終止合同等。三是規(guī)定風(fēng)險處置程序啟動標(biāo)準，規(guī)范金融管理部門風(fēng)險處置早期介入條件。
（三）對金融基礎(chǔ)性制度作出特殊安排。一是引入終止凈額結(jié)算制度，賦予守約方對未履行完畢的雙務(wù)合同有終止決定權(quán)，以約定的價格互抵后實行凈額結(jié)算。二是確保金融交易結(jié)算最終性，在金融交易領(lǐng)域限制破產(chǎn)管理人撤銷權(quán)的行使，明確破產(chǎn)程序生效前金融交易指令不受破產(chǎn)程序影響。
新京報記者 侯潤芳 編輯 李薇佳 校對 劉軍
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