全國人大代表郭新明：應(yīng)修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》，推動破產(chǎn)法律體系現(xiàn)代化

經(jīng)濟觀察網(wǎng) 記者 胡艷明 “兩會”前夕，經(jīng)濟觀察網(wǎng)記者獲悉，全國人大代表、人民銀行南京分行黨委書記、行長郭新明，在今年兩會上，將遞交《關(guān)于修訂增設(shè)“金融機構(gòu)破產(chǎn)”專章 推動破產(chǎn)法律體系現(xiàn)代化的建議》。

對于緣何提交此份建議，郭新明代表表示，黨中央國務(wù)院高度重視防范化解金融風(fēng)險、推動金融平穩(wěn)健康高質(zhì)量發(fā)展。經(jīng)過努力，防范化解金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)取得重大成就，金融發(fā)展進入新階段。但是，金融業(yè)面臨的新任務(wù)仍然十分繁重�！笆�四五”規(guī)劃將“防范化解重大風(fēng)險體制機制不斷健全”納入主要目標，提出“健全金融風(fēng)險預(yù)防、預(yù)警、處置、問責(zé)制度體系”要求�！斗ㄖ沃袊�建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》也把防范化解金融風(fēng)險等急需的法律法規(guī)作為重點立法內(nèi)容。全國人大啟動納入五年立法規(guī)劃的《企業(yè)破產(chǎn)法》修訂項目，是落實“十四五”規(guī)劃、開啟立法現(xiàn)代化新征程的必要舉措。

郭新明告訴記者，根據(jù)“十四五”規(guī)劃“堅持系統(tǒng)觀念”原則，加強全局性謀劃、整體性推進，應(yīng)修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》，增設(shè)“金融機構(gòu)破產(chǎn)”專章，統(tǒng)領(lǐng)金融單行法律法規(guī)有關(guān)破產(chǎn)規(guī)定，健全金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度，構(gòu)建系統(tǒng)完整、和諧統(tǒng)一的現(xiàn)代化破產(chǎn)法律體系。

對于為什么要修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》，增設(shè)“金融機構(gòu)破產(chǎn)”專章，郭新明代表向記者列舉了三方面理由。

其一，健全金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度，是金融業(yè)推進現(xiàn)代化取得新發(fā)展的必然要求。從國內(nèi)外經(jīng)濟社會的發(fā)展看，金融業(yè)有著舉足輕重的地位和作用，同時也是容易發(fā)生危機、對經(jīng)濟社會可能造成重大沖擊的行業(yè)。立足新發(fā)展階段，在服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的大局中，金融業(yè)面臨著如何貫徹新發(fā)展理念，讓市場起決定性作用和更好的發(fā)揮政府作用，在創(chuàng)新與規(guī)范、改革與穩(wěn)定、市場與監(jiān)管、效益與安全之間保持動態(tài)平衡等重大課題。這既需要深入總結(jié)國內(nèi)外金融發(fā)展的歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，又需要不斷探索把握金融發(fā)展的規(guī)律，建立健全與國家現(xiàn)代化發(fā)展進程相適應(yīng)的金融有序競爭機制，在優(yōu)勝劣汰中不斷提質(zhì)發(fā)展。國內(nèi)外尤其是發(fā)達國家對金融機構(gòu)風(fēng)險處置有一條較為成功的經(jīng)驗，就是根據(jù)金融機構(gòu)的規(guī)模及其系統(tǒng)重要程度，采取差別化監(jiān)管措施。例如，處置方式的差別化，對系統(tǒng)重要性機構(gòu)采取的主要是建設(shè)總損失吸收能力、壓力測試、強化監(jiān)管、做足預(yù)案等措施，必要時動用公共資金。對中小機構(gòu)則采取破產(chǎn)清算等市場化退出方式。過去二十年，美國倒閉的近600家銀行中，中小機構(gòu)數(shù)量占比超過98%、資產(chǎn)占比不足40%。又如，對涉眾型客戶保障的差別化，國家對中小金融投資消費權(quán)益實行特別保護制度，以銀行業(yè)為例，我國的存款保險覆蓋了存款50萬以下的儲戶占全部儲戶的99%以上，但在這些實行特別保護的金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域，如果缺乏市場自律和監(jiān)管的有效激勵約束，往往因為價格的過度競爭，導(dǎo)致市場對金融資產(chǎn)在金融機構(gòu)以至于經(jīng)濟主體之間的低效配置。國內(nèi)一些地區(qū)和行業(yè)存在一定比例和數(shù)量的高風(fēng)險金融機構(gòu)，涉及金融機構(gòu)債權(quán)的各類市場風(fēng)險事件有所增長的苗頭較為明顯。2016 年以來，國內(nèi)僅P2P網(wǎng)貸累計停業(yè)及發(fā)生問題機構(gòu)超6000家、小貸公司數(shù)量減少近1600家，但社會乃至監(jiān)管部門對金融機構(gòu)能“立”能“退”不能“破”、仰仗國家兜底的認識仍然較為普遍，處置這些問題金融機構(gòu)大多采取金融風(fēng)險處置措施，幾乎不進入破產(chǎn)程序，優(yōu)勝劣汰退出機制形同虛設(shè)，讓一定數(shù)量的出現(xiàn)破產(chǎn)原因的機構(gòu)雖然形式上退出市場，但實際上債權(quán)債務(wù)未得到公平有效清理，退而不清、退而難清，遺留眾多可能發(fā)酵成風(fēng)險事件的隱患，不僅影響金融市場正常預(yù)期和平穩(wěn)運行發(fā)展，還會造成道德風(fēng)險。一個缺少適度的破產(chǎn)風(fēng)險的意識和壓力的金融市場，至少是活力不足、不夠健康的，既容易累積深層風(fēng)險釀成事件甚至危機，又難以造就培養(yǎng)有競爭力、高質(zhì)量的市場主體，影響金融資源配置效率。這就需要進一步解放思想，遵循金融發(fā)展規(guī)律，加快構(gòu)建金融發(fā)展新格局，建立健全能入能進、能退能破、有序競爭、生機勃勃的金融機構(gòu)體系。健全的金融機構(gòu)破產(chǎn)制度，就是其中的關(guān)鍵一環(huán)。

其二，健全金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度，是國家金融風(fēng)險治理體系建設(shè)和實踐發(fā)展的必然結(jié)果。自上世紀末以來，國際上大規(guī)模處置金融風(fēng)險的治理實踐，主要是應(yīng)對美國儲蓄和貸款危機、亞洲金融危機、美國次貸危機，大量金融機構(gòu)倒閉退出市場。同期國內(nèi)的金融風(fēng)險治理的體系建設(shè)和實踐發(fā)展，大體經(jīng)歷三個階段：一是上世紀末至本世紀初，針對金融“三亂”集中整頓金融秩序階段。主要采取關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)等方式，對一批違法批設(shè)的金融機構(gòu)、未經(jīng)批準違規(guī)從事金融業(yè)務(wù)的機構(gòu)實施清理和退出。二是本世紀初至十九大之前，大規(guī)模處置證券、信托公司等高風(fēng)險金融機構(gòu)階段。主要是在采取撤銷、停業(yè)整頓、接管、托管、重組等方式處置高風(fēng)險中小金融機構(gòu)的同時，積極探索金融風(fēng)險防范化解長效機制建設(shè)。三是黨的十九大以來，金融風(fēng)險防范化解長效機制建設(shè)階段。主要是黨中央國務(wù)院高度重視金融風(fēng)險防范化解工作，將其納入三大攻堅戰(zhàn)，堅持分類施策，按照市場化法治化原則，適時制定完善與金融風(fēng)險處置密切相關(guān)的系列金融法律法規(guī)政策，建立健全金融機構(gòu)風(fēng)險處置機制，對互聯(lián)網(wǎng)金融實施專項整治，對一些發(fā)生風(fēng)險問題的中小金融機構(gòu)依法采取風(fēng)險處置措施。2019年以來，金融監(jiān)管部門就對包括包商銀行在內(nèi)的十多家不同類型的中小金融金融采取接管、重組等風(fēng)險處置措施，對包商銀行等個別發(fā)生破產(chǎn)原因的機構(gòu)實施破產(chǎn)。深入分析國內(nèi)三個治理階段情況可以看出，金融風(fēng)險治理的體系建設(shè)和實踐發(fā)展，形成了一些十分鮮明的趨勢和特點：一是在治理理念上，從被動的“治”，到積極的“防”，再到積極主動的運用發(fā)展的眼光和方法，綜合采取防范、控制、化解等手段進行全面系統(tǒng)治理。二是在治理手段上，從主要依靠傳統(tǒng)行政手段，逐步發(fā)展到更多采取審慎監(jiān)管和風(fēng)險處置等較為現(xiàn)代化的金融監(jiān)管措施，更加注重市場化法治化手段的運用。在大量積累對金融風(fēng)險的行政處置經(jīng)驗的同時，借鑒國際先進經(jīng)驗和做法，探索對發(fā)生破產(chǎn)原因的金融機構(gòu)引入破產(chǎn)程序。三是在治理內(nèi)容上，從著眼金融機構(gòu)風(fēng)險處置案例，發(fā)展到更為深入分析金融機構(gòu)風(fēng)險的成因，更加關(guān)注法律制度和長效機制的建設(shè)。2020年，進一步提出推進金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)任務(wù)。國內(nèi)外經(jīng)驗教訓(xùn)反復(fù)證明，金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度是識別、預(yù)防、控制、化解、處置等各個金融風(fēng)險治理環(huán)節(jié)邏輯遞進及金融風(fēng)險治理體系建設(shè)和實踐發(fā)展的必然結(jié)果。

其三，健全金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度，是立法構(gòu)建統(tǒng)一的現(xiàn)代破產(chǎn)法律體系的必然內(nèi)容。目前，我國的金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度，從立法上看，主要由《企業(yè)破產(chǎn)法》尤其是第134條有關(guān)金融機構(gòu)破產(chǎn)的特別規(guī)定、《證券公司風(fēng)險處置條例》“破產(chǎn)清算和重整”專章以及《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》《期貨交易管理條例》《金融資產(chǎn)管理公司條例》《外資銀行管理條例》《外資保險公司管理條例》《金融機構(gòu)撤銷條例》《存款保險條例》《證券投資者保護基金管理辦法》《保險保障基金管理辦法》等金融法律法規(guī)政策的少數(shù)條款組成，金融機構(gòu)破產(chǎn)法律規(guī)則體系初見雛形。但是，由于歷史與時代局限，現(xiàn)行金融機構(gòu)破產(chǎn)法律規(guī)范體系，與國際上先進經(jīng)驗做法以及聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會等國際組織的示范指南相比，缺陷和不足十分明顯：一是制度理念滯后。在整個破產(chǎn)法律制度中，未給予金融機構(gòu)破產(chǎn)以舉足輕重的地位以及可操作性的特殊響應(yīng)，與金融業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位不相稱。二是立法體系破碎。主要表現(xiàn)在：條款上零星分散，內(nèi)容上不夠完整，形式上較多重復(fù)，適用上難以統(tǒng)一。三是規(guī)則設(shè)計落后。法律規(guī)則大多成法較早，滯后于實踐需要，不符合現(xiàn)代立法規(guī)則設(shè)計要求。這在《企業(yè)破產(chǎn)法》上的表現(xiàn)尤為具體：未針對金融機構(gòu)相較于普通企業(yè)具有的公共性、涉眾性、風(fēng)險外溢性特征，對金融機構(gòu)的概念和范圍作出具體明確的界定，以至非銀行支付機構(gòu)、地方7+4金融組織等是否屬于“金融機構(gòu)”難以確定。未對金融機構(gòu)破產(chǎn)原因適用更高水平的金融監(jiān)管標準，不利于維護金融穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。未對風(fēng)險處置程序與破產(chǎn)程序的有序銜接、個人債權(quán)及高管勞動債權(quán)的清償順序、金融監(jiān)管機構(gòu)以及金融消費投資權(quán)益保護基金的地位作用、更為專業(yè)的破產(chǎn)管理人等作出特別規(guī)定。未對金融交易結(jié)算最終性、終止凈額結(jié)算制度等金融基礎(chǔ)性制度，作出法律安排。為此，有必要修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》，補短板、強弱項，健全金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度，為構(gòu)建統(tǒng)一的現(xiàn)代化的破產(chǎn)法律體系創(chuàng)造條件。

基于以上原因，郭新明代表也提出了三點建議。

第一，在立法路徑上，修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》增設(shè)“金融機構(gòu)破產(chǎn)”專章，統(tǒng)領(lǐng)金融單行法律法規(guī)有關(guān)破產(chǎn)規(guī)定。全國人大早在2018年就把修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》作為五年立法規(guī)劃的重點立法項目，金融機構(gòu)業(yè)務(wù)和風(fēng)險的特殊性，決定金融機構(gòu)破產(chǎn)不能完全適用《企業(yè)破產(chǎn)法》的一般規(guī)則，但金融機構(gòu)又屬于企業(yè)，應(yīng)當適用《企業(yè)破產(chǎn)法》的原則性規(guī)定。因此，在《企業(yè)破產(chǎn)法》中增設(shè)“金融機構(gòu)破產(chǎn)”專章、規(guī)定金融機構(gòu)破產(chǎn)原則及相關(guān)制度、統(tǒng)領(lǐng)金融單行法律法規(guī)有關(guān)破產(chǎn)規(guī)定，是較為合理可行的立法路徑。這既有利于構(gòu)建較為系統(tǒng)完整、統(tǒng)一和諧的現(xiàn)代破產(chǎn)法律體系，又有利于針對性地解決現(xiàn)行金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度的缺陷和不足，滿足金融機構(gòu)對破產(chǎn)規(guī)則的特別需求，更為分業(yè)梳理完善金融單行法律法規(guī)有關(guān)破產(chǎn)規(guī)定，適應(yīng)金融機構(gòu)種類繁多且不斷豐富發(fā)展變化的趨勢規(guī)律，預(yù)留了立法空間，這也國際上被廣泛采用的立法路徑。例如，美國、加拿大等在破產(chǎn)法案中設(shè)立專章，規(guī)定金融機構(gòu)破產(chǎn)清算相關(guān)內(nèi)容。聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會《破產(chǎn)法立法指南》明確可以針對銀行、保險機構(gòu)、公用事業(yè)公司和股票或商品經(jīng)紀人公司，在一般破產(chǎn)法中作特別規(guī)定。

第二，在立法機制上，建立與立法路徑相適應(yīng)的“雙牽頭”工作機制。根據(jù)《法治中國規(guī)劃》關(guān)于人大主導(dǎo)立法工作的要求，建議全國人大指定專門工作委員會牽頭成立領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)《企業(yè)破產(chǎn)法》的修訂工作。在此機制內(nèi)，根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革方案關(guān)于“人民銀行負責(zé)擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度”的規(guī)定，成立由人民銀行牽頭，銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、發(fā)改委、財政部、司法部、最高人民法院、地方政府等參加的金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度起草專班，負責(zé)梳理各業(yè)務(wù)條線以及地方負責(zé)實施的相關(guān)法律法規(guī)，擬定需要通過“金融機構(gòu)破產(chǎn)”專章解決的共同事項，實現(xiàn)“金融機構(gòu)破產(chǎn)”專章與其他單行法律法規(guī)的協(xié)調(diào)一致。在規(guī)則設(shè)計上，考慮到各類金融機構(gòu)有其特殊性，在統(tǒng)籌立法的前提下，適當增強金融機構(gòu)破產(chǎn)法律規(guī)范的靈活性和針對性�！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》增設(shè)的“金融機構(gòu)破產(chǎn)”專章，統(tǒng)一規(guī)定各類金融機構(gòu)破產(chǎn)的共性規(guī)則以及個性機構(gòu)破產(chǎn)的一般原則，包括系統(tǒng)重要機構(gòu)、上市機構(gòu)、金融控股機構(gòu)、中小機構(gòu)、國有機構(gòu)、跨境機構(gòu)等。授權(quán)人民銀行以及金融監(jiān)管部門結(jié)合監(jiān)管金融機構(gòu)的特殊性，在法律法規(guī)未作規(guī)定的條件下，以部門規(guī)章的形式，針對各類金融機構(gòu)破產(chǎn)的特殊問題制定實施細則，建立起以《企業(yè)破產(chǎn)法》及其“金融機構(gòu)破產(chǎn)”專章、金融單行法律法規(guī)有關(guān)破產(chǎn)規(guī)定、各類金融機構(gòu)破產(chǎn)實施細則以及有關(guān)司法解釋等為基本結(jié)構(gòu)的金融機構(gòu)破產(chǎn)法律框架。

第三，在立法內(nèi)容上，重點響應(yīng)金融機構(gòu)破產(chǎn)對法律制度的特殊需求。一是在立法目的上體現(xiàn)包容性。設(shè)定兼具《企業(yè)破產(chǎn)法》、金融有關(guān)單行法律法規(guī)的立法目的，將金融宏觀審慎安全穩(wěn)定、微觀程序公正公平等原則要求統(tǒng)一于“金融機構(gòu)破產(chǎn)”專章中。二是在適用規(guī)則上體現(xiàn)統(tǒng)一性。明確《企業(yè)破產(chǎn)法》及其“金融機構(gòu)破產(chǎn)”專章、金融單行法律法規(guī)有關(guān)破產(chǎn)規(guī)定，在程序上、實體上的適用順序、沖突解決、空白填補等內(nèi)容。三是在適用范圍上體現(xiàn)操作性。綜合采取列舉、概括定義、授權(quán)認定等方式，根據(jù)需要和可能，將金融控股公司、非銀行支付機構(gòu)、地方7+4金融組織等機構(gòu)以及其他新興機構(gòu)，納入《企業(yè)破產(chǎn)法》“金融機構(gòu)破產(chǎn)”專章的適用范圍。四是在申請主體上體現(xiàn)適格性�？梢钥紤]以人數(shù)、金額及其占比等為條件，對債權(quán)人申請資格進行限制，授予金融機構(gòu)股東在一定條件下的申請資格，將金融機構(gòu)及其債權(quán)人、股東取得金融監(jiān)管部門批準作為向法院申請破產(chǎn)的條件，明確金融監(jiān)管部門提出申請、審批申請的條件、程序、時限等內(nèi)容。五是在申請條件上體現(xiàn)分業(yè)性。增加符合金融監(jiān)管標準的要求，授權(quán)金融監(jiān)管部門根據(jù)金融法律法規(guī)政策作出決定。金融監(jiān)管部門決定時，主要根據(jù)不同類型金融機構(gòu)監(jiān)管指標體系，劃分金融風(fēng)險程度，明確對應(yīng)的金融監(jiān)管或者風(fēng)險處置措施，包括破產(chǎn)處置措施及其適用條件等內(nèi)容。六是在監(jiān)管介入上體現(xiàn)專業(yè)性。充分發(fā)揮金融監(jiān)管部門以及金融消費投資權(quán)益保護基金管理機構(gòu)的專業(yè)作用，明確金融監(jiān)管部門以及存款保險基金、證券投資者保護基金、投保者保護基金在金融機構(gòu)風(fēng)險處置以及破產(chǎn)申清算中的職責(zé)及有關(guān)履職要求。建立健全政府、法院、金融監(jiān)管部門等的聯(lián)動機制，為財政救助、中央銀行最后貸款、設(shè)置優(yōu)先股等，預(yù)留操作空間和依據(jù)。七是在清償順序上體現(xiàn)公眾性。對金融機構(gòu)設(shè)定不同于其他企業(yè)的統(tǒng)一的及分業(yè)的分配規(guī)則。主要包括對涉眾型個人債權(quán)的特別保護、破產(chǎn)前金融風(fēng)險處置費用的承擔(dān)、對破產(chǎn)負有個人責(zé)任高管的勞動債權(quán)分配、有關(guān)金融消費投資權(quán)益保護基金收購或者償付受保護債權(quán)后的清償順序等內(nèi)容。八是在制度配套上體現(xiàn)基礎(chǔ)性。對金融基礎(chǔ)性制度作出特殊法律安排，重點要對金融交易結(jié)算最終性、終止凈額結(jié)算制度等金融基礎(chǔ)性制度作出明確法律規(guī)定，保障金融交易和結(jié)算安全。