“我國(guó)金融業(yè)實(shí)行的是以分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管為主的架構(gòu)。這種格局是在長(zhǎng)期實(shí)踐中探索形成的，符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)予以堅(jiān)持�！毖胄懈毙虚L(zhǎng)潘功勝稱。
9月14日，國(guó)務(wù)院新聞辦召開國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)，央行副行長(zhǎng)潘功勝、司法部立法二局局長(zhǎng)劉長(zhǎng)春、央行宏觀審慎管理局局長(zhǎng)霍穎勵(lì)出席吹風(fēng)會(huì)，就13日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施金融控股公司準(zhǔn)入管理的決定》（下稱“《準(zhǔn)入決定》”）和央行發(fā)表的《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》（下稱“《金控辦法》”）進(jìn)行政策解讀。同時(shí)，會(huì)上還就房地產(chǎn)融資新規(guī)、部分金融公司風(fēng)險(xiǎn)事件處置進(jìn)展等作出回應(yīng)。
圖片來源：國(guó)新網(wǎng)
潘功勝表示，《準(zhǔn)入決定》和《金控辦法》的實(shí)施，將非金融企業(yè)投資形成的金融控股公司整體納入監(jiān)管，堅(jiān)持金融業(yè)總體分業(yè)經(jīng)營(yíng)為主的原則，從制度上隔離實(shí)業(yè)板塊與金融板塊，有利于防范風(fēng)險(xiǎn)跨機(jī)構(gòu)、跨行業(yè)、跨市場(chǎng)的傳染，推動(dòng)金融控股公司開展有益的創(chuàng)新。
不過，上述兩條政策法規(guī)的推出只是意味著金融控股公司的監(jiān)管工作正式起步，后面還是有很多監(jiān)管細(xì)則有待明確。潘功勝透露，《準(zhǔn)入決定》和《金控辦法》初步搭建了金融控股公司的政策框架，但這兩項(xiàng)僅僅還是框架層面的規(guī)范，對(duì)金融控股公司的監(jiān)管需要更具體、更細(xì)的操作規(guī)則，比如說并表管理的規(guī)則、資本管理的規(guī)則，關(guān)于關(guān)聯(lián)交易管理規(guī)則等，前期央行在這些方面也做了充分的準(zhǔn)備。
從制度上隔離實(shí)業(yè)板塊與金融板塊
《準(zhǔn)入決定》授權(quán)人民銀行對(duì)金融控股公司開展市場(chǎng)準(zhǔn)入管理，實(shí)施監(jiān)管，并明確在我國(guó)境內(nèi)的非金融企業(yè)、自然人以及經(jīng)認(rèn)可的法人，控股或者實(shí)際控制兩類或兩類以上的金融機(jī)構(gòu)，具有規(guī)定情形的，應(yīng)當(dāng)提出申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立金融控股公司。
對(duì)于為何在央行公布《金控辦法》之前，國(guó)務(wù)院層面還要出臺(tái)《準(zhǔn)入決定》，據(jù)劉長(zhǎng)春解釋，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視金融控股公司監(jiān)管問題，司法部會(huì)同人民銀行就建立健全金融控股公司監(jiān)管制度廣泛征求意見，經(jīng)過深入研究論證，認(rèn)為有必要對(duì)金融控股公司準(zhǔn)入設(shè)定行政許可。設(shè)定這項(xiàng)行政許可，有利于規(guī)范金融控股公司發(fā)展，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融安全。而且，這項(xiàng)行政許可與金融控股公司所控股或者實(shí)際控制金融機(jī)構(gòu)的行政許可不重疊，也不沖突。
“按照《行政許可法》的規(guī)定，行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。按照《行政許可法》的規(guī)定要求，法律、行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可；必要時(shí)，國(guó)務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可�！眲㈤L(zhǎng)春稱，那么出臺(tái)《準(zhǔn)入決定》，就是按照《行政許可法》對(duì)設(shè)定行政許可法定形式的要求，以國(guó)務(wù)院決定的方式設(shè)定實(shí)施金融控股公司準(zhǔn)入許可。
實(shí)際上，多年前監(jiān)管部門就在醞釀研究對(duì)金控公司實(shí)施準(zhǔn)入管理和持續(xù)監(jiān)管。潘功勝表示，金融控股公司形態(tài)在我國(guó)已經(jīng)是客觀存在，但一直沒有將金融控股公司作為一個(gè)整體納入監(jiān)管，存在著監(jiān)管空白。這些年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展和改革水平的不斷提高，一些大型的金融機(jī)構(gòu)開展跨業(yè)投資，形成金融集團(tuán)；還有部分非金融企業(yè)投資控股了多家多類金融機(jī)構(gòu)，形成了一批具有金融控股公司特征的企業(yè)，比如說歷史比較久遠(yuǎn)的像中信、光大、招商局集團(tuán)，地方背景的像上海國(guó)際集團(tuán)、北京金控，還有像民營(yíng)企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，像螞蟻金服等等。但是，在這個(gè)行業(yè)出現(xiàn)了一些亂象，少部分非金融企業(yè)向金融業(yè)盲目擴(kuò)張，組織架構(gòu)復(fù)雜、隱匿股權(quán)架構(gòu)，交叉持股、循環(huán)注資、虛假注資，還有少數(shù)股東干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)，利用關(guān)聯(lián)交易隱蔽輸送利益、套取金融機(jī)構(gòu)資金等等。比如說明天系、華信系、安邦系等。
潘功勝表示，對(duì)金融控股公司依法準(zhǔn)入和監(jiān)管，體現(xiàn)了金融業(yè)是特許行業(yè)的理念，也符合國(guó)際上的通行做法。從國(guó)際上看，由于金融控股公司通常規(guī)模大、業(yè)務(wù)多元、關(guān)聯(lián)度高、風(fēng)險(xiǎn)外溢性強(qiáng)，像美國(guó)、日本、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都有專門的立法，明確了對(duì)金融控股公司實(shí)施準(zhǔn)入許可和監(jiān)管。在2008年國(guó)際金融危機(jī)之后，主要國(guó)家和地區(qū)更加強(qiáng)調(diào)整體監(jiān)管，以防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)為核心，降低金融控股公司風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性、傳染性和集中性，提高了對(duì)金融控股公司的資本充足、公司治理、風(fēng)險(xiǎn)隔離等審慎的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。
“《準(zhǔn)入決定》和《金控辦法》的實(shí)施，將非金融企業(yè)投資形成的金融控股公司整體納入監(jiān)管，堅(jiān)持金融業(yè)總體分業(yè)經(jīng)營(yíng)為主的原則，從制度上隔離實(shí)業(yè)板塊與金融板塊，有利于防范風(fēng)險(xiǎn)跨機(jī)構(gòu)、跨行業(yè)、跨市場(chǎng)的傳染，推動(dòng)金融控股公司開展有益的創(chuàng)新�！迸斯俜Q。
后續(xù)多項(xiàng)監(jiān)管細(xì)則待出臺(tái)
潘功勝表示，《金控辦法》從宏觀審慎管理的角度，以并表為基礎(chǔ)，對(duì)金融控股公司的資本、行為和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、持續(xù)、穿透監(jiān)管，規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，防范風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅尽Ｖ饕幸韵乱c(diǎn)：
一是實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入管理。金融業(yè)是特許經(jīng)營(yíng)行業(yè)，要嚴(yán)把市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)。非金融企業(yè)投資控股兩類或兩類以上的金融機(jī)構(gòu)、所控股金融機(jī)構(gòu)的類型和資產(chǎn)規(guī)模具備規(guī)定情形的，應(yīng)當(dāng)設(shè)立金融控股公司，納入監(jiān)管范疇。
二是繼續(xù)實(shí)施金融業(yè)的總體分業(yè)經(jīng)營(yíng)。金融控股公司開展股權(quán)投資與管理，自身不直接從事商業(yè)性金融活動(dòng)，由控股的金融機(jī)構(gòu)來開展具體金融業(yè)務(wù)，分業(yè)經(jīng)營(yíng)，相互獨(dú)立，建立風(fēng)險(xiǎn)防火墻。
三是圍繞系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范，落實(shí)重點(diǎn)監(jiān)管內(nèi)容。央行將從集團(tuán)整體的視角，明確股東資質(zhì)、資本管理、公司治理、關(guān)聯(lián)交易、風(fēng)險(xiǎn)隔離等標(biāo)準(zhǔn)。這主要包括，規(guī)范股東資質(zhì)和股權(quán)管理，實(shí)施對(duì)金融控股公司整體的資本監(jiān)管、公司治理和關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管，建立金融控股公司統(tǒng)一全面的風(fēng)險(xiǎn)管理體系、完善的風(fēng)險(xiǎn)防火墻制度。
四是明確了監(jiān)管的職責(zé)分工。央行主要從宏觀審慎管理的角度，對(duì)金融控股公司開展持續(xù)監(jiān)管。金融管理部門依法按照金融監(jiān)管職責(zé)分工，對(duì)金融控股公司所控股金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，也就是對(duì)金融控股公司所控股的不同類型的金融機(jī)構(gòu)，按照現(xiàn)行的監(jiān)管分工來實(shí)施監(jiān)管。同時(shí)，相關(guān)部門之間建立跨部門的工作機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)作和信息共享。
值得注意的是，《金控辦法》的出臺(tái)并不意味著對(duì)金控公司的相關(guān)監(jiān)管制度已經(jīng)健全，這其實(shí)只是一個(gè)起步。潘功勝表示，《準(zhǔn)入決定》和《金控辦法》初步搭建了金融控股公司的政策框架，但這兩項(xiàng)僅僅還是框架層面的規(guī)范，對(duì)金融控股公司的監(jiān)管需要更具體、更細(xì)的操作規(guī)則。
霍穎勵(lì)也透露，今后央行還會(huì)制定一些細(xì)則，包括并表的細(xì)則、關(guān)聯(lián)交易的細(xì)則，資本細(xì)則等。
除制定細(xì)則外，央行還將推動(dòng)存量企業(yè)有序整改過渡。潘功勝稱，現(xiàn)在已經(jīng)有一部分存量企業(yè)具備金融控股公司的特征，也符合設(shè)立金融控股公司的情形。但是，它內(nèi)部的一些股權(quán)結(jié)構(gòu)可能不太符合《金控辦法》的要求。我們也參考了美國(guó)、日本等以前開始做這件事情上的一些做法，設(shè)置一個(gè)合理的過渡期，在這個(gè)過渡期內(nèi)，把握好對(duì)存量企業(yè)實(shí)施分類施策，推動(dòng)《金控辦法》平穩(wěn)實(shí)施。
我國(guó)金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管架構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持
《金控辦法》的推出，體現(xiàn)出我國(guó)金融監(jiān)管體系繼續(xù)實(shí)施金融業(yè)的總體分業(yè)經(jīng)營(yíng)。潘功勝表示，我國(guó)金融業(yè)實(shí)行的是以分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管為主的架構(gòu)。這種格局是在長(zhǎng)期實(shí)踐中探索形成的，符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)予以堅(jiān)持。
潘功勝進(jìn)一步補(bǔ)充，在國(guó)際上，主要的經(jīng)濟(jì)體也都大多采用金融控股公司的模式，由金融子公司實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)。這種制度框架的安排，使股權(quán)結(jié)構(gòu)和組織架構(gòu)更加簡(jiǎn)單、明晰、可識(shí)別，有利于更好地隔離風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)集團(tuán)整體公司治理和風(fēng)險(xiǎn)管控，也符合現(xiàn)代金融監(jiān)管的要求。
“《金控辦法》的實(shí)施不改變我國(guó)現(xiàn)行金融業(yè)以分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管為主的格局，是對(duì)現(xiàn)行格局的完善和補(bǔ)充。”潘功勝稱，金融控股公司進(jìn)行統(tǒng)一的股權(quán)投資與管理，其控股的金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)具體金融業(yè)務(wù)，堅(jiān)持分業(yè)經(jīng)營(yíng)。央行從宏觀審慎管理的角度，對(duì)金融控股公司實(shí)施整體監(jiān)管。金融管理部門按照職責(zé)分工，對(duì)金融控股公司所控股金融機(jī)構(gòu)實(shí)施分業(yè)監(jiān)管。
房地產(chǎn)融資規(guī)則醞釀已近兩年
除解讀《準(zhǔn)入決定》和《金控辦法》外，吹風(fēng)會(huì)還就房地產(chǎn)融資新規(guī)、部分金融公司風(fēng)險(xiǎn)事件處置進(jìn)展等作出回應(yīng)。
對(duì)于房地產(chǎn)融資新規(guī)，潘功勝透露，房地產(chǎn)融資規(guī)則前后差不多醞釀了將近兩年的時(shí)間。在前期廣泛征求意見，與房地產(chǎn)業(yè)界、金融業(yè)界進(jìn)行廣泛溝通的基礎(chǔ)上，央行和住建部會(huì)同相關(guān)部門形成了對(duì)重點(diǎn)房地產(chǎn)企業(yè)的資金監(jiān)測(cè)和融資管理規(guī)則。這個(gè)規(guī)則是房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的重要內(nèi)容，也是房地產(chǎn)金融審慎管理制度的重要組成部分。
“這個(gè)制度建設(shè)的目的，在于增強(qiáng)房地產(chǎn)企業(yè)融資管理的市場(chǎng)化、規(guī)則化和透明化。從微觀的層面來說，有利于房地產(chǎn)企業(yè)形成穩(wěn)定的金融政策預(yù)期，合理安排自身的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和融資行為，矯正一些企業(yè)盲目擴(kuò)張的經(jīng)營(yíng)行為，行穩(wěn)致遠(yuǎn)，增強(qiáng)自身的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。”潘功勝稱。
對(duì)于房地產(chǎn)融資新規(guī)是否會(huì)對(duì)市場(chǎng)造成影響，潘功勝認(rèn)為，從去年以來，部分房地產(chǎn)企業(yè)已經(jīng)開始對(duì)自身的經(jīng)營(yíng)策略和財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化。在這個(gè)規(guī)則制定過程中，相關(guān)部門也充分考慮企業(yè)和市場(chǎng)的實(shí)際情況，設(shè)計(jì)了科學(xué)合理的過渡期安排。從整體上看，目前重點(diǎn)房地產(chǎn)企業(yè)的資金監(jiān)測(cè)和融資管理規(guī)則起步平穩(wěn)。
此外，對(duì)于近期暴露的山西潞城銀行以及相關(guān)的德御系風(fēng)險(xiǎn)事件的處置進(jìn)展，潘功勝表示，從防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)以來，金融管理部門已經(jīng)穩(wěn)妥處置了像明天系、安邦系和華信系等具有金融控股公司特征這樣的一些企業(yè)集團(tuán)，安邦系和華信系的處置工作基本上完成了，明天系的處置工作還在過程中。關(guān)于山西的風(fēng)險(xiǎn)個(gè)案，山西省政府會(huì)同金融管理部門正在有序處置之中，整體風(fēng)險(xiǎn)可控。
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