9月7日，教育部網(wǎng)站發(fā)布《學(xué)前教育法草案（征求意見稿）》（下稱“征求意見稿”），近年來“入園難”“入園貴”“入園安全”問題困擾社會(huì)公眾，因此自2003年全國人大將學(xué)前教育法列入立法調(diào)研計(jì)劃至今，學(xué)前教育立法一直備受社會(huì)關(guān)注。
2018年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（下稱《意見》），提出到2020年，全國學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）達(dá)到80%。
教育部部長(zhǎng)陳寶生在9月5日舉行的二十國集團(tuán)（G20）教育部長(zhǎng)視頻會(huì)議上介紹，到2020年底，上述兩個(gè)目標(biāo)就將如期實(shí)現(xiàn)。
征求意見稿在堅(jiān)持公益普惠基本方向上較《意見》更進(jìn)一步，甚至有些內(nèi)容已經(jīng)超越了《民辦教育促進(jìn)法》，比如《意見》規(guī)定小區(qū)配套幼兒園辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，征求意見稿則只允許辦成公辦園；《意見》規(guī)定上市公司不得通過股票市場(chǎng)融資投資營利性幼兒園，征求意見稿則將禁止主體增加了上市公司的控股股東；《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定營利性民辦學(xué)校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，由學(xué)校自主決定，征求意見稿則規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府及相關(guān)部門依法對(duì)營利性民辦幼兒園實(shí)行價(jià)格指導(dǎo)和成本審核。
總體上，營利性民辦幼兒園的生存空間將進(jìn)一步受到限制。
公辦園范圍擴(kuò)大
征求意見稿解決了長(zhǎng)期糾纏不清的幼兒園定性問題。
首先是明確規(guī)定了公辦園的范圍。教育部數(shù)據(jù)顯示，目前全國有28.1萬所幼兒園，但其中教育部門所辦的幼兒園只有9萬所，此外，其他部門、地方企業(yè)、事業(yè)單位、部隊(duì)、集體所辦的幼兒園，數(shù)量達(dá)1.79萬所。
后者曾被業(yè)內(nèi)統(tǒng)稱為公辦性質(zhì)幼兒園，其辦園情況極為復(fù)雜�！氨热缬械膱@所享受一定的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，有的則不享受；有的園所內(nèi)部一些班級(jí)為公辦園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，另一些班級(jí)則為市場(chǎng)價(jià)格�！币幻麡I(yè)內(nèi)人士告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，如何將這些幼兒園定性，直接關(guān)系到這些園所能夠獲得多少資源。
征求意見稿將上述公辦性質(zhì)幼兒園都列入了公辦園范圍，規(guī)定只要是利用財(cái)政經(jīng)費(fèi)或者國有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)舉辦的幼兒園都為公辦幼兒園。
這意味著政府將大大加強(qiáng)財(cái)政支持力度。征求意見稿規(guī)定，公辦園要落實(shí)生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)或者生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，公辦園教師工資要納入財(cái)政保障范疇。
其次是固定了民辦園普惠與非營利的關(guān)系。征求意見稿規(guī)定，接受政府支持、執(zhí)行收費(fèi)政府指導(dǎo)價(jià)的非營利性民辦幼兒園為普惠性民辦幼兒園。這意味著，普惠性民辦幼兒園必須為非營利性幼兒園。
普惠性民辦幼兒園是否可以辦成營利性民辦幼兒園的爭(zhēng)論長(zhǎng)期存在，有從業(yè)者認(rèn)為，營利性幼兒園亦可以提供低價(jià)普惠的服務(wù)，但也有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，營利性幼兒園不應(yīng)得到財(cái)政補(bǔ)貼，因而不能辦成普惠性幼兒園。
《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)。營利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益。
將普惠性幼兒園固定為非營利性幼兒園也有實(shí)際操作的考量。征求意見稿規(guī)定，普惠性幼兒園按照教育用地性質(zhì)劃撥土地�！睹褶k教育促進(jìn)法》規(guī)定了非營利性民辦學(xué)校享受公辦學(xué)校的用地優(yōu)惠，但營利性民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定供給土地。
普惠園將如何招生
目前，各地在根據(jù)舉辦者申請(qǐng)，進(jìn)行非營利性民辦園或營利性民辦園的分類登記。但21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解到，有些地方的分類登記進(jìn)展遲滯，原因是《民辦教育促進(jìn)法》對(duì)兩類學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定過于原則，而《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》遲遲沒有出臺(tái)。
有課題組對(duì)東、中、西部地區(qū)11個(gè)省2687位民辦園舉辦者實(shí)施問卷調(diào)查，研究發(fā)現(xiàn)超過半數(shù)的民辦園舉辦者傾向于選擇營利性（52.1%）。其中，更有54.1%的小區(qū)配套幼兒園舉辦者表示將選擇營利。
但征求意見稿規(guī)定，新建居住社區(qū)（居住小區(qū)）、老城及棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷等配套幼兒園作為公共服務(wù)設(shè)施，產(chǎn)權(quán)移交地方人民政府，用于舉辦為公辦幼兒園。
這比此前的相關(guān)規(guī)定更進(jìn)了一步。2018年的《意見》和2019年的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》都規(guī)定，小區(qū)配套幼兒園應(yīng)辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園。
教育部數(shù)據(jù)顯示，2019年，我國幼兒園在園人數(shù)4713萬余人，但公辦園和公辦性質(zhì)幼兒園人數(shù)2064萬余人，約占全部在園人數(shù)的43.79%。此前有關(guān)部門曾提出，到2020年，公辦園在園幼兒占比全國原則上達(dá)到50%。
但值得注意的是公辦園的辦學(xué)效率。中國教育科學(xué)研究院研究員儲(chǔ)朝暉曾在北京展開調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公辦幼兒園提供一個(gè)學(xué)位需要3萬元的財(cái)政補(bǔ)貼，而普惠性民辦園僅需要1萬多元。
一些地方已開始了大規(guī)模的移交工作，比如銀川市要求2019年12月31日前完成所有配套幼兒園移交接管任務(wù)，公辦幼兒園占比由此前的14.39%提高到30%，而到2020年底，銀川市公辦幼兒園占比達(dá)到50%。
但在今年秋季招生中，一些新轉(zhuǎn)為公辦的幼兒園不具備開園條件沒能開園，導(dǎo)致入園形勢(shì)較為緊張。銀川市三個(gè)區(qū)均開展了大面積的公辦園搖號(hào)派位，據(jù)報(bào)道，金鳳區(qū)有14所公辦園報(bào)名人數(shù)超過學(xué)位數(shù)，最后3487人參加了電腦搖號(hào)，只排位錄取了1570人。當(dāng)?shù)亍叭雸@難”情況被媒體報(bào)道后，相關(guān)部門馬上深夜發(fā)布公告稱將進(jìn)行一次補(bǔ)錄。
據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，公辦園難進(jìn)，想進(jìn)普惠性民辦幼兒園也不輕松，一些民辦幼兒園轉(zhuǎn)為普惠性幼兒園后不能自主招生，導(dǎo)致招生人數(shù)縮減。
2018年，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院教授管華調(diào)研了國內(nèi)139所幼兒園，25所入園存在條件限制，包括公務(wù)員子女、教職工子女、軍人子女、本地戶口或?qū)W區(qū)居民等。
銀川市興慶區(qū)發(fā)布的2020年幼兒園招生工作方案就明確提出，轄區(qū)普惠性幼兒園面向社會(huì)公開招收興慶區(qū)戶籍幼兒，在學(xué)位充裕的情況下才招收周邊外來隨遷子女。
營利性幼兒園前路
征求意見稿加強(qiáng)了對(duì)民辦幼兒園過度逐利行為的遏制。
首先，草案納入并完善了2018年《意見》規(guī)定的上市公司禁令。征求意見稿規(guī)定，社會(huì)資本不得通過兼并收購、受托經(jīng)營、加盟連鎖、利用可變利益實(shí)體、協(xié)議控制等方式控制公辦幼兒園、非營利性民辦幼兒園。幼兒園不得直接或者間接作為企業(yè)資產(chǎn)上市。上市公司及其控股股東不得通過資本市場(chǎng)融資投資營利性幼兒園，不得通過發(fā)行股份或者支付現(xiàn)金等方式購買營利性幼兒園資產(chǎn)。
征求意見稿還對(duì)違反上述規(guī)定設(shè)置了罰則，規(guī)定由上市公司的管理部門責(zé)令改正，有違法所得的，沒收違法所得，并可處以30萬元以上100萬元以下罰款；對(duì)直接責(zé)任人員和上市公司實(shí)際控制人、控股股東給予警告等處罰。
其次，征求意見稿超越了《民辦教育促進(jìn)法》，對(duì)營利性民辦幼兒園的收費(fèi)進(jìn)行一定規(guī)制。征求意見稿規(guī)定，營利性民辦幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由幼兒園根據(jù)核算的生均成本合理確定。省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)實(shí)際制定具體辦法，對(duì)舉辦者獲得收益的合理范圍作出規(guī)定。
征求意見稿還規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府及相關(guān)部門依法對(duì)營利性民辦幼兒園實(shí)行價(jià)格指導(dǎo)和成本審核，加強(qiáng)對(duì)公辦幼兒園和非營利性幼兒園收費(fèi)的監(jiān)管，遏制超成本過高收費(fèi)。
這意味著，營利性民辦幼兒園的生存空間將受到限制，并降低舉辦者開辦營利性幼兒園的積極性。按照普惠性幼兒園覆蓋率占80%計(jì)算，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，未來有近5.3萬所民辦幼兒園可以選擇營利性，占現(xiàn)有民辦園總數(shù)的不到三分之一。
第三，明確禁止幼兒園“亂收費(fèi)”。征求意見稿規(guī)定，幼兒園不得違反國家規(guī)定收取費(fèi)用，不得向?qū)W前兒童及其家長(zhǎng)組織征訂教科書和教輔材料，推銷或者變相推銷商品、服務(wù)等。
很多民辦幼兒園在課后開辦了各種單獨(dú)收費(fèi)的興趣培訓(xùn)班，成為舉辦者的重要收入來源。據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解，北京等地的民辦園轉(zhuǎn)為普惠性幼兒園后，這些收費(fèi)項(xiàng)目被叫停，但征求意見稿此條禁令并未單獨(dú)針對(duì)公辦園和普惠性幼兒園，或?qū)⒂绊懙綘I利性民辦園。
此外，征求意見稿還規(guī)定，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等其他教育機(jī)構(gòu)不得對(duì)學(xué)前兒童開展半日制或者全日制培訓(xùn)。這意味著，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開展的面向?qū)W齡前兒童的“學(xué)前班”和“幼小銜接班”沒有了合法生存空間。
但需要注意的是，還有另外一種營利性民辦幼兒園。管華介紹，一些貧困兒童、農(nóng)民工子女，往往聚集于“無證園”。這類園所條件差，舉辦者依靠辦園所得糊口，不可能辦成非營利性質(zhì)，卻最需要政府支持，這是當(dāng)前普惠園認(rèn)定、獎(jiǎng)補(bǔ)制度的盲點(diǎn)。只有將這類民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)納入政府監(jiān)管和財(cái)政資助的范圍，允許取得辦園收益，才是真正的普惠。
大量“無證園”的存在并非由于保育質(zhì)量不足，而是因?yàn)榻ㄖ娣e不達(dá)標(biāo)。今年秋季入學(xué)，銀川市西夏區(qū)就有5所民辦幼兒園，因?yàn)閼敉饣顒?dòng)場(chǎng)地不足，2020年小班暫不招生。
因此，管華認(rèn)為，應(yīng)該對(duì)小規(guī)模幼兒園、看護(hù)點(diǎn)和家庭托管等設(shè)置較低的許可標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)注最弱勢(shì)兒童，允許民辦普惠性營利性學(xué)前教育機(jī)構(gòu)存在，并加強(qiáng)監(jiān)管。
（作者：王峰 編輯：包芳鳴）
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