一切要從1975年說起，初衷是防中東的“石油美元”。
可能在四五年前，還鮮有中國資本知道CFIUS，也就是美國外國投資委員會。不過隨著該機構近幾年來不斷出現(xiàn)在中國對美投資遇阻的新聞頭條中，其存在感越來越強，所反映的實質(zhì)是其管轄權的不斷擴大。

讓我們先來了解一下這個在美國政府中存在了45年的神秘部門的背景。

CFIUS是由美國財政部、司法部、國土安全部、商務部、國防部、國務院、能源部、美國貿(mào)易代表辦公室等美國十多個政府部門組成的跨部門機構，美國財政部長擔任委員會主席，CFIUS的工作職責就是審查“對美國公司構成外國控制權的"外資并購交易，調(diào)查其是否會帶來潛在的國家安全風險。

源于對“石油美元”和日資的警惕

CFIUS的成立源于美國對外資的警惕性，但其成立之初并沒有上述提及的法律地位。

“CFIUS由時任美國總統(tǒng)福特于1975年成立，作為一個機構間委員會，其旨在監(jiān)測石油危機后從中東進入美國的 ‘石油美元’投資�！必惪恕�麥堅時律師事務所合伙人、前美國總統(tǒng)國家安全事務特別助理Rod Hunter對21世紀經(jīng)濟報道表示，他曾擔任過管理CFIUS的白宮官員。

20世紀70年代正逢美國大力鼓勵外商投資，在這樣的大環(huán)境中CFIUS的處境顯得有點尷尬，作為一個顧問團體，可謂是既無實權也無存在感，該部門在1975年-1980年間只召開了10次會議。

“CFIUS在上世紀七十年代中期成立的初衷是為了 ‘對委員會認為可能會對美國國家利益產(chǎn)生重大影響的（外商）在美投資進行審查’，該部門獲得真正的實權要到上世紀80年代中后期了。”美國美富律師事務所合伙人孫川對21世紀經(jīng)濟報道表示。

從1980年代開始，日資在美投資日益活躍，當時CFIUS的主要工作就是調(diào)查外資并購。后來，一筆日本對美半導體巨頭的收購徹底改變了CFIUS的地位。

1987年，日本富士通公司發(fā)起對美國仙童半導體80%股權的收購，這宗交易遭到了來自政府內(nèi)部和商界的反對，他們認為如果將美國的關鍵技術轉由外資控制，那么將有損美國的競爭力并帶來國家安全風險。壓力之下，當時的里根政府讓CFIUS對該交易展開審查。萬般壓力之下，富士通最終放棄收購。

里根總統(tǒng)于1988年簽署了《<1950年國防生產(chǎn)法>�？松�-佛羅里奧修正案》,修正案規(guī)定若有充足證據(jù)顯示某外商并購將有損國家安全，那么總統(tǒng)有權阻止該交易，同時CFIUS也被賦予了更強的審查權力。

“在總統(tǒng)認為對國家安全構成威脅的情況下,該法案授權總統(tǒng)阻止或暫停外國人士收購美國企業(yè)，CFIUS負責協(xié)助總統(tǒng)實施這項法律，該機構由此才獲得目前的法律地位。”Rod Hunter說。

頻繁“掃貨”的中資在美觸礁

歷史不會重演但總是驚人的相似。進入21世紀后，中資的身影在美國市場日益活躍，頻繁“掃貨”的中資如同當年的日資引起了美國政府的高度關注。

“約從2012年開始，中資赴美并購的交易開始顯著增長。此期間中資收購了一些包括半導體標的在內(nèi)的科技企業(yè)，這引發(fā)了美方的關注，開始陸續(xù)出現(xiàn)中資并購遇阻的案例。美方開始全面關注應該是在2015年和2016年左右，此后美國參眾兩院開始陸續(xù)提出相關的議案。一直到2018年正式出臺《外商投資風險評估現(xiàn)代化法案》（FIRRMA），這是對CFIUS相當重大的改革�！睂O川說。

不同統(tǒng)計口徑的數(shù)據(jù)都顯示，中資對美并購的高峰期發(fā)生在2016年，此后便開始連年大幅下跌。讓我們來看一組數(shù)據(jù)，美國榮鼎集團(Rhodium Group)發(fā)布的報告顯示，2016年中國對美直接投資460億美元，2017年降至294億美元，2018年降至54億美元，2019年降至50億美元。

對美并購的連年大跌與國內(nèi)收緊相關監(jiān)管有關，但與此同時美國監(jiān)管的不確定性逐年攀升也是原因之一，一個主要特征就是CFIUS存在感越來越強。根據(jù)美國財政部公布的信息顯示，2007年，CFIUS處理了138筆交易；而在2017年，這一數(shù)字接近250筆。特朗普當選總統(tǒng)的前兩年，CFIUS發(fā)起了331宗調(diào)查，而在奧巴馬總統(tǒng)任期的最后兩年，CFIUS發(fā)起的調(diào)查為145宗。

不僅如此，CFIUS審查流程的不可預測性也發(fā)生了顯著的上升。

CFIUS審查實行的是自愿申報制度，一般而言，CFIUS會在申報方提交申報后5天內(nèi)確認材料是否完整，并啟動審查時限，第一階段即30天的初審期內(nèi)，批準一半以上的案子；未通過的案子進入第二階段的45天審查期，一部分的案子會被要求提交補救措施，這個階段過后，CFIUS基本完成了對99%案子的審查。在申報方提交的補救措施可能可行但又無法在法定期限內(nèi)確定下來的情況下，CFIUS會同意申報方撤回并重新提交申報，但會重新起算75天的審查時限。

如發(fā)生該申報卻沒申報的情況，那么CFIUS或其成員機構隨時有權以國家安全為由要求重啟或回溯該交易，即便交易早已交割。

上述流程自2016年起發(fā)生了明顯的轉變。據(jù)富而德律師事務所此前發(fā)布的信息顯示，在2016年起，CFIUS需最長六周才能確認申報材料完整，在30天初審期內(nèi)僅批準了20%的案件，這意味著目前CFIUS經(jīng)常對影響相對較小的案件展開進一步審查。

除了審查流程變得更為難以預測外，外來投資的敏感領域也發(fā)生了進一步擴大，從歷來最關鍵的基礎設施和出口限制技術等，擴大到涉及廣泛個人信息的領域，包括醫(yī)療保險、支付等。

面對美方日益收緊的審查，中方撤回的交易也與日俱增。據(jù)安永此前公布的數(shù)據(jù)顯示，2018年，交易宣布后失效或撤回的中企海外并購金額達370億美元，數(shù)量達38宗，均創(chuàng)歷史新高，而2014年的數(shù)量僅為18宗。其中，美國是中企海外并購宣布后失效或撤回數(shù)量最多的國家，高達21宗，主要集中在TMT和金融服務業(yè)。

CFIUS的管轄權得到大幅擴展

接著發(fā)生的就是美國政府對CFIUS實施了一項重大的改革，這是繼2007年推出《外商投資和國家安全法》（ “FINSA”）后，美國在外國投資監(jiān)管領域作出的最大調(diào)整。

2018年8月份，美國總統(tǒng)特朗普簽署了FIRRMA法案，到10月份，進一步提出管控“關鍵技術” 投資的試行措施，確立了CFIUS的關鍵技術試點計劃，試點計劃在11月10日開始實施，F(xiàn)IRRMA法案后于2020年2月13日正式生效。

那么對于外國投資者來說，F(xiàn)IRRMA法案意味著什么？簡而言之就是，對于一些外商投資來說，CFIUS審查從自愿申報轉變?yōu)閺娭菩陨陥螅珻FIUS的管轄范圍得到了大幅的擴展。

另外一個關鍵點是在既有的外商投資敏感領域中引入了“TID”行業(yè)的概念，即 “關鍵技術”（Critical Technologies）、“關鍵基礎設施”（Critical Infrastructure）、“公民敏感個人數(shù)據(jù)”（Sensitive Personal Data）。

“外資針對上述三類行業(yè)的投資，哪怕是非控股的，哪怕只有1%的股份，只要該交易的外國投資者滿足以下任一條件，那么就受CFIUS管轄，需要做強制性申報�！睂O川說。

上述條件包括，外國投資者能夠獲取美國企業(yè)擁有的任何重大非公開技術信息，或擁有董事會或類似管理機構的成員或觀察員席位，或者可以參與美國企業(yè)“與使用、開發(fā)、取得或公布TID業(yè)務有關”的重大決策。

除了上述行業(yè)外，孫川還表示房地產(chǎn)交易也納入了CFIUS管轄范圍，主要審查由美國企業(yè)所有、接受外國投資可能會引發(fā)國家安全問題的房地產(chǎn)的購買或租賃，包括購買或租賃機場或海港范圍內(nèi)或附近的房地產(chǎn)，或靠近美國軍事設施或其他國家安全相關的敏感設施的房地產(chǎn)。另外，針對有主權國家背景的投資者，如果主權基金或者國企持有投資方49%或以上的投票權益，發(fā)起對美國并購標的25%股份或以上的收購，那么也需要做強制性申報。

在孫川看來，F(xiàn)IRRMA法案落地也有其積極的意義，對于外國投資者來說，CFIUS審查的不確定性顯著下降了，“等于說之前CFIUS許多不成文的做法都被法案規(guī)范化了，一切變得有章可循起來。相比CFIUS的不確定性，目前可能更大的不利因素是整體的地緣政治環(huán)境�！彼�說。

在Rod Hunter看來，過去十年的政治變化帶來了新的國家安全擔憂——日益加劇的地緣政治競爭正在影響商品、服務和資本的流動。中國在美國和其他發(fā)達市場的投資仍會繼續(xù)，CFIUS仍在批準某些投資，對部分領域的投資確實面臨一定的挑戰(zhàn)性。

眼下對于中國投資者來說，CFIUS很大程度上已成為投資美國時繞不過去的一道坎。

據(jù)孫川介紹，目前在正式展開對美投資的盡職調(diào)查前，首先會建議投資方做CFIUS風險的初步評估，初步分析交易是否有可能觸發(fā)CFIUS審查。如果判斷可能會觸發(fā)審查，那么就要提前考慮剝離某部分敏感資產(chǎn)或者對交易架構做出特殊安排等補救措施，這樣可以大大降低后期的交易成本。

“對于早期出海的中國投資者來說，CFIUS是一個比較冷門的概念，他們可能 ‘聽說過這么一個事兒’，但現(xiàn)在可以說CFIUS成為 ‘跑不了’的一道流程。”孫川說。