明察宏觀:為什么要提高公共消費支出——肺炎疫情影響評估（十五）

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文 伍超明宏觀團(tuán)隊

伍超明（財信研究院副院長）李沫

正文

疫情沖擊下國內(nèi)消費需求出現(xiàn)較大幅度下降，如1-5月比去年同期下降13.5%，同時全球疫情蔓延擴散加劇了世界經(jīng)濟增長的不確定性和不平衡性，全球需求萎縮嚴(yán)重，外需面臨較大不確定性。在內(nèi)外部需求疊加沖擊下，為實現(xiàn)“六穩(wěn)”和“六保”，今年3月27日和4月17日的中央政治局會議均明確提出“增加公共消費”，以擴大國內(nèi)需求和釋放消費潛力。但當(dāng)前我國公共消費存在總量不足、結(jié)構(gòu)失衡、區(qū)域不均等問題，對消費需求的“擠入效應(yīng)”有待強化。為此，需調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增加公共消費尤其是社會性消費比例，提高中西部地區(qū)的公共消費公平性，緩解發(fā)展中的不平衡不充分問題，增強經(jīng)濟增長動能。

一、中國公共消費現(xiàn)狀：總量不足、結(jié)構(gòu)失衡、區(qū)域不均

（一）橫向國際比較：公共消費率偏低

公共消費率是公共消費支出與名義GDP的比值，是衡量政府部門消費是否合理的重要指標(biāo)。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，1970年以來我國公共消費率明顯低于全球、歐元區(qū)和經(jīng)合組織國家的平均水平，有待進(jìn)一步提升（見圖1）。同時與主要國家相比較，我國公共消費率排名亦靠后，如2009-2018年期間我國的平均公共消費率（13.7%），不僅低于法國（23.9%）、日本（19.9%）、美國（15.2%）等發(fā)達(dá)經(jīng)濟體，也低于巴西（19.4%）、俄羅斯（18.3%）等發(fā)展中國家，僅高于印度（10.8%），說明我國公共消費率在全球處于偏低水平（見圖2）。

（二）縱向歷史比較：公共消費增速呈放緩趨勢

從我國公共消費增速走勢看，1970年以來公共消費增速與名義GDP增速的走勢基本一致，主要原因在于公共消費的資金來源是財政收入，而財政收入尤其是稅收收入的基礎(chǔ)是國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）（見圖3）。2011年以來我國步入經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期，潛在經(jīng)濟增速進(jìn)入下行周期，公共消費增速亦隨之放緩。

值得注意的是，公共消費率反映的是公共消費增速與名義GDP增速之間的相對變化，當(dāng)公共消費增速高于名義GDP增速時，公共消費率提高，反之則相反。2011年以來公共消費率水平穩(wěn)步提升，主要原因在于名義GDP增速較公共消費增速下降的更快，而不是公共消費增速的提高。

（三）支出結(jié)構(gòu)：社會性消費支出不足

增加公共消費，首先要對其支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析。公共消費是政府部門的“消費性”支出，包括政府自身消費即行政成本，以及社會性消費如教育、醫(yī)療、社會保障、科學(xué)技術(shù)支出等。公共消費是財政支出的重要組成部分，但其細(xì)項數(shù)據(jù)難以獲取，這里我們根據(jù)可獲取的數(shù)據(jù)，對我國財政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行具體分析。

與公共消費率一致，我國公共財政支出比重整體偏低。2018年我國一般公共財政支出和廣義財政支出（一般公共財政支出+政府性基金支出）在名義GDP中的比重分別為24.1%和32.9%，低于全球主要國家40%-50%的平均水平（見圖4），公共財政支出比重偏低制約公共消費率水平的提升。

公共財政支出中，我國公共消費占比相對合理。2018年我國公共消費在廣義財政支出中的比重為44.6%，低于日、韓和部分歐洲國家，但高于美國、意大利、法國等國家，整體水平處在一個相對合理的位置。但值得說明的是，我國地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險突出，上述公共消費占比高估可能性偏大。

財政支出中，社會性消費支出嚴(yán)重不足。社會性消費主要指政府部門在教育、醫(yī)療、社會保障、科學(xué)技術(shù)等社會公共服務(wù)方面的支出。2018年我國財政的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障支出在名義GDP中的比重分別為3.5%、1.7%和2.9%，與全球主要國家相比，占比均明顯偏低（見圖6-8），導(dǎo)致看病難看病貴、上學(xué)難上學(xué)貴等系列社會民生問題，反映我國財政社會性消費支出的嚴(yán)重不足，補短板空間很大。

（四）地區(qū)分布：支出與經(jīng)濟發(fā)展不匹配

從公共消費率地區(qū)分布看，與經(jīng)濟發(fā)展并不匹配。我們用支出法GDP中政府消費比重分別計算各省公共消費率水平，計算結(jié)果顯示2017年西藏、新疆、青海、寧夏、甘肅等西部地區(qū)公共消費率水平最高，而經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)的中部、東部地區(qū)公共消費率水平較低（見圖9），說明我國公共消費率與經(jīng)濟發(fā)展并不匹配。主要原因在于西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后，社會福利設(shè)施不足，因此中央財政加大了相關(guān)省份轉(zhuǎn)移支付力度。

同時我們計算了各省社會性消費支出占GDP的比重，教育、醫(yī)療、社會保障、科學(xué)技術(shù)等四項主要社會性消費支出的地區(qū)分布，與公共消費率較為相似，呈“西部高、中部東部低”特點（見圖10）。但值得注意的是，各地區(qū)財政性科學(xué)研究占GDP的比重均較低，全國31個省區(qū)市中僅北京、上海的財政性科學(xué)研究占比超1%。

二、公共消費率偏低和結(jié)構(gòu)性失衡的原因

（一）“投資拉動”增長模式對公共消費需求形成長期抑制

我國公共消費率偏低，與長期以來倚重投資拉動的增長模式有關(guān)。在拉動中國經(jīng)濟的“三駕馬車”中，投資跑在最前面，拉動作用最有效，發(fā)揮作用最大。如1991-2019期間，固定資產(chǎn)投資平均增速高達(dá)20.1%，遠(yuǎn)高于社會消費品零售總額年均14.5%的增速（見圖11）。分時段看，在1991-2010年我國經(jīng)濟增長中，投資需求比重呈上升趨勢，是影響經(jīng)濟波動的關(guān)鍵變量，如我國的資本形成率由1991年的35.2%提高至2010年的47%，同期最終消費率卻由61.9%降至49.3%（見圖12）。2011年以來，隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“消費率提高，投資率降低”的積極變化，但與全球相比，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中“消費需求不足、投資需求偏高”現(xiàn)象依然比較突出，如2018年我國的資本形成率為44%，遠(yuǎn)高于全球24.4%的平均水平。

我國經(jīng)濟增長的“投資依賴癥”，主要原因在于政府主導(dǎo)的經(jīng)濟增長體制、GDP導(dǎo)向的干部考核制度、預(yù)算軟約束的投資主體和趕超發(fā)展的意識，這些“非經(jīng)濟因素”的存在及其形成發(fā)展變化，與一國所處經(jīng)濟發(fā)展階段有一定關(guān)系。從拉動經(jīng)濟增長的效率看，由于城鄉(xiāng)居民量多面廣且個體差異較大，“擴消費”政策見效較慢，因此在GDP政績觀影響下，地方政府財政資金大多數(shù)用于“拉投資”，對政府消費形成一定的擠占。

政府公共消費不足會直接影響公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給，無法滿足人民日益增長的公共消費需求，如我國“看病難、看病貴、上學(xué)難、上學(xué)貴”等一系列民生問題較為突出，給居民帶來沉重的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，在一定程度上使居民有錢不敢花，進(jìn)而對居民消費需求形成負(fù)向的“擠出效應(yīng)”，直接阻礙了我國消費需求的增長。

（二）地區(qū)發(fā)展不平衡導(dǎo)致公共消費率分布不均

在“先富共富”的經(jīng)濟梯次推進(jìn)戰(zhàn)略指導(dǎo)下，我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展表現(xiàn)出東部沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較快，中西部地區(qū)發(fā)展相對滯后的特征，如2018年東部地區(qū)人均GDP是其他地區(qū)的2倍左右，地區(qū)間差異較大。我們將各省人均GDP地圖與公共消費率地區(qū)相比對，發(fā)現(xiàn)兩者分布基本相反，即人均GDP高的地區(qū)公共消費率反而較低（見圖13），與一般認(rèn)知相悖。其中主要原因在于公共消費率是財政消費支出與GDP的比重，當(dāng)前我國梯次發(fā)展戰(zhàn)略已進(jìn)入“共富”階段，中央財政對西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付較多的情況下，西部地區(qū)財政支出規(guī)模與其經(jīng)濟增長規(guī)模不相匹配，是其公共消費率較高的重要原因。

三、適當(dāng)增加公共消費的政策建議

（一）建議調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增加公共消費尤其是社會性消費比例，以擴大消費需求和實現(xiàn)經(jīng)濟增長引擎轉(zhuǎn)換

適當(dāng)增加公共消費，尤其是增加兼具擴內(nèi)需和促轉(zhuǎn)型雙重功效的社會性消費：一是作為最終消費需求的重要組成部分，增加公共消費能夠直接擴大消費需求；二是公共消費特別是教育、醫(yī)療等社會性消費水平的提高，有利于減少居民的預(yù)防性儲蓄，將增加的收入轉(zhuǎn)化為其他方面的消費，產(chǎn)生正向“擠入效應(yīng)”，帶動居民消費需求的擴張，進(jìn)而擴大整個消費需求；三是公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善和公共服務(wù)水平的提高，有利于居民長期消費動能的釋放，進(jìn)而化解“投資依賴癥”，轉(zhuǎn)換經(jīng)濟增長動能，促進(jìn)我國經(jīng)濟增長方式向消費驅(qū)動型轉(zhuǎn)變。

建議以公共消費為導(dǎo)向，以社會性公共消費為重點，調(diào)整和優(yōu)化政府財政支出結(jié)構(gòu)：一是調(diào)整公共投資與公共消費的比例關(guān)系，逐步提高公共消費的比重；二是調(diào)整公共投資中生產(chǎn)性投資與消費性投資的比例關(guān)系，適當(dāng)提高消費性投資的比重；三是調(diào)整政府自身消費與社會性消費的比例關(guān)系，壓減政府自身消費，大力提高社會性消費比重。

（二）建議提高中西部地區(qū)的公共消費公平性，緩解發(fā)展中的不平衡不充分問題，增強經(jīng)濟增長動能

我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這種矛盾在民生領(lǐng)域體現(xiàn)較為充分，短板多，且城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間差距明顯。進(jìn)一步增強教育、基本醫(yī)療、養(yǎng)老、科學(xué)技術(shù)等公共消費支出在地區(qū)之間的均衡性和公平性，不僅可以繼續(xù)緩解不平衡不充分問題，還可以在中長期提高勞動生產(chǎn)率、人口紅利和消費需求等，增強經(jīng)濟增長動能。因此，針對我國地區(qū)之間公共福利水平差距較大、公共消費不均的現(xiàn)實國情，財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)繼續(xù)向中西部傾斜，逐步縮小地區(qū)間發(fā)展差距，在“共富”進(jìn)程中增強不同地區(qū)之間梯次格局的均衡性。

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