余永定：大膽使用擴張性財政政策，推動經濟實現(xiàn)較高增長

    原標題：中國制造《大講堂》第三期：余永定：大膽使用擴張性財政政策，推動經濟實現(xiàn)較高增長

    北京時間2020年05月19日，“美好制造”中國制造大講堂迎來了第三期節(jié)目，主題為“疫情下的宏觀經濟政策與選擇”。
    在新冠疫情和全球經濟危機的雙重沖擊下，大批企業(yè)正處在生死關頭，及時出臺有針對性、有力度的財政政策，充分發(fā)揮內生動力和發(fā)展能力，以保生存為手段，以保發(fā)展為長遠目標，挽救企業(yè)存亡，幫助企業(yè)固本培元，保證職工穩(wěn)定就業(yè)是當下之急。這次的全球經濟危機是由新冠疫情導致的非常規(guī)經濟危機，因此此次宏觀經濟政策的選擇和力度要跳出處理常規(guī)經濟危機的思路和方法。

    作為第三期大講堂的主咖嘉賓之一，來自中國社會科學院學部委員，牛津大學博士余永定給出了自己的觀點，他的建議是“大膽使用擴張性財政政策，推動經濟實現(xiàn)較高增長”。
    保持一定經濟增長速度是解決民生就業(yè)的根本出路。余教授提出可以把3.2%，作為分析經濟增長前景的一個基準，或一個意向性目標。怎么達到3.2%？首先，要有一些前提條件，比如疫情得到控制，不再復發(fā)，沒有輸入性的大疫情。其次，還要對一些政府難以控制的內生變量的增速做出假定。例如，可以假定消費需求增速也是3.2%，凈出口增速是保負34%（2019年中國凈出口增速）。在做了這些假定后，可以算出，為實現(xiàn)GDP3.2%的增速，資本形成的增速就必須達到5%。在資本形成的各個構成部分中，政府能夠直接控制的是基礎設施投資的增速。重點是基礎設施投資，他認為這是關鍵，他沒有說具體的數(shù)額。我看他是傾向于實施刺激很大的基礎設施投資計劃。其隱含的結論是基礎設施投資如果能過實現(xiàn)足夠高的增速（雙位數(shù)），中國就有可能實現(xiàn)全年的3.2%甚至更高的增速。關于當前爭論比較熱點的問題，余教授對所謂的赤字貨幣化的問題做了簡單評論。他認為貨幣融資，在通貨收縮情況下，在理論上并無不可；而且這也是西方國家實際上正在做的事情。他強調，為實現(xiàn)GDP的3.2%的增長，政策選擇上應該是以財政政策為主，貨幣政策為配合。政府應該打破赤字率不得超過3%的禁忌，大大增加國債的發(fā)行，而中央銀行應該采取類似QE的政策，盡力壓低國債收益率，配合國債的發(fā)行。 

    以下為會議實錄

    這是我今天給大家講的兩個問題，1、中國經濟增長前景，2、政策選擇。首先，利用這張圖分析一下從2019年到目前為止中國經濟增長所經歷的三個階段。
 
    垂直虛線代表中國潛在的產出水平y(tǒng)f。在疫情爆發(fā)前中國的總供給曲線是S0；總需求曲線是D0，在疫情爆發(fā)之前，中國經濟處于總供給曲線S0和總需求曲線D0的交點e0所決定的均衡狀態(tài)上。與此相應，產出y0，物價是p0。
    我個人認為，中國的潛在的經濟增長速度是不應該低于6的，在2019年疫情爆發(fā)之前，中國經濟就已經處于有效需求不足的狀態(tài)，也就是說我們如果采取擴張性的貨幣政策和財政政策，把總需求曲線由D0推到D1的位置，我們可以得到一個新的均衡點，對應的產出是yf，這是充分就業(yè)的產出水平。2019年11月學界辯論的問題是中國是否存在有效需求不足，要不要、以及要在多大程度上采取擴張性的財政貨幣政策，把我們的總需求由D0推到D1，以獲得較高的經濟增長速度和較大的產出水平。

    但是疫情爆發(fā)了。這樣中國經濟就進入了新的狀態(tài)，即上圖的第二個階段。疫情爆發(fā)主要是一個供給側沖擊，當然也存在需求沖擊。但從根本上來講，是供給側沖擊，供給曲線就由S0跑到了S1這個位置上。有兩個變化，一個是位置左移了，還有一個是變的更陡峭了，幾乎成了個垂線，這陡峭意味著什么意思，就意味著產出的彈性變得很�。簾o論你物價怎么變，產出也就這么多了，這是非常簡單的，因為我們受到了供應鏈的沖擊，工人沒法上班，企業(yè)沒法生產了，所以你怎么使力氣，它也是處于這個狀態(tài)。疫情爆發(fā)之后，我們把它叫做抗疫紓困階段，由于供給側沖擊，它使得總供給曲線發(fā)生的位置和形狀的變化，導致在這種情況下我們使用擴張性財政貨幣政策是基本無效的，也就是，如果我采取擴張性財政貨幣政策，使總需求曲線從D0推到了D1，我們得到一個新的交點，這個交點所對應的產出水平是y2，在不使用擴張性財政貨幣政策的時候，我們所獲得的產出水平是y1，由y1變到y(tǒng)2沒有太多增長，但物價上升的比較大。

    在這個階段，我們沒有必要采取以刺激需求為目的的擴張性財政貨幣政策，這個政策是沒有什么用的；政策的主要的著眼點是什么？是控制疫情，使企業(yè)在停產半停產狀態(tài)下不因資金鏈中斷而倒閉，使失業(yè)、半失業(yè)職工生活得到保障，這就是我們從武漢封城一直到5月份我們的基本狀況。這樣做的結果是，一旦疫情得到控制，S1曲線就可以回到S0的位置。

    現(xiàn)在我們進入第三個階段，這個階段就是疫情得到了基本控制，經濟開始恢復增長，在這個時候，我們就需要重新引入擴張性的財政貨幣政策，刺激經濟增長，實現(xiàn)充分就業(yè)，也就是S1這個曲線，已經基本回到了S0這個位置了。所以，我們現(xiàn)在可以做疫情爆發(fā)之前打算做還沒做的事。不僅如此，由于疫情的沖擊，我們的擴張性財政、貨幣政策的擴張程度比原來還要大。
    在第一季度，央行貨幣政策是比較寬松的。在第一季度新增貸款是7.1萬億人民幣，這是個歷史記錄。2019年中國信貸增速是不斷下降的，因為經濟處于不景氣狀態(tài)。在第一季度經濟也是不景氣，但是為了抗疫紓困，央行加大了貨幣政策的擴張力度，所以在第一季度，我們才有了7.1萬億這樣高的一個信貸增長。在此階段商業(yè)銀行和其他金融機構也采取了不少抗疫紓困措施，如延期貸款償還、減息、免息、免租、減租等。

    現(xiàn)在談一下抗疫紓困的財政政策，我們可以梳理一下大致是這么幾項：減稅降費，階段性免征、半免征、緩繳社�；�金的繳費，財政貼息，兜底采購，各種財政補貼。與此同時，為了疫情的防控，政府還專門撥出了相當大量的資金，最后一項是安排了1560億補助救助資金，這就是在第一階段在一季度我們主要的財政政策措施，由于時間關系不一一討論。

    第一季度中國財政狀況有一個非常值得注意的地方，就是在第一季度，中國的財政支出的增長同比是下降的，下降了5.7%。紓困你抗疫應該多花錢，一季度我們花錢花的少了大概是因為是生產的停頓，其他錢花不出去了。支出的科目上來看也有些比較怪的地方，比如社會保障和就業(yè)支出，同比下降了0.7%，按道理社會保障和就業(yè)支出是應該增加，怎么減少了，還有一些比較奇怪的事情，我這里就不一一說了。有一點我們可以提一下，就是在第一季度我們的財政赤字率粗算一下是4.5%，和2019年比是上升了。財政支出下降了，赤字率反倒上升了，原因就是經濟增長速度下降，經濟增長速度下降導致了財政收入的更為急劇的下降。盡管財政支出減少但是赤字率還是上升，說明經濟增長速度對于財政狀況的改善是非常重要的。經濟增長速度下去了，收入下的比支出更厲害，所以赤字率是會上升的。

    發(fā)錢的問題，在前幾個月即在抗疫紓困階段，國內沒有怎么太討論�，F(xiàn)在反倒成為一個熱點話題。不少經濟學家主張政府按人頭發(fā)錢。如果在抗疫紓困階段有人提出這個主張，我可能會比較支持。我對日本的情況做了些調研，日本目前恐怕還處在抗疫紓困階段。日本政府為什么要給每個居民發(fā)十萬日元，因為日本的居民他們的儲蓄雖然比美英國家高，但是也不是特別高，所以工薪階層心有余悸，不知道疫情什么時候結束，所以盡管疫情比較嚴重，盡管政府說大家不要出門，他還是要出門，還是要擠地鐵。政府說5月起給你發(fā)十萬日元，這個決定宣布之后，四月底地鐵就突然不擁擠了，大家都在家待著了。日本發(fā)錢是為了抗疫而不是刺激經濟。

    按人頭發(fā)錢，在抗疫紓困階段可能有這個必要，但是我們已經度過了這個階段，進入到刺激經濟增長的階段。發(fā)與不發(fā)，首先要明確目的是什么。是紓困還是刺激經濟增長？如果你要決定發(fā)，就要討論一下如何解決資金來源問題，直升飛機撒錢或是通過什么方法來籌錢？你增加稅收來籌錢，那你白撒了。怎么操作？另外還有一些問題，我們都需要進一步討論。

    同其他國家相比，第一季度中國抗疫紓困的財政支出力度跟世界其他國家相比，是比較小的，發(fā)達國家政府抗疫紓困的財政支出和信貸支持都是比較大的。德國的抗疫紓困支出是GDP的20%多。在德國，一個工廠如果不生產了，不讓工人失業(yè)，就你還在工廠呆著，政府給你發(fā)工資。有一家中國企業(yè)反映，工廠停工了，政府給出60%-70%的工資，剩下30%的工資由中國企業(yè)家出。這樣工人盡管不上班了，但他沒有失業(yè)，通過這個方式讓他渡過難關，所以歐洲國家花的錢是相當多的。我們中國在這相對來講是比較少的。為什么？中國老百姓(603883,股吧)，除得到社保體系、政府、企業(yè)救助外，動用了自己多年的儲蓄大概是一個重要原因。

    應該說，我剛才說的是過去時，現(xiàn)在我們已經到了一個新的階段，在這一階段我們應該做些什么？現(xiàn)在有一些可以進一步討論的問題，我這里稍微提一下，不去就每個問題都來討論。第一個問題是保增長還是保就業(yè)問題？一些人認為增長不重要，要保就業(yè)，把錢花在保就業(yè)上，我認為這種說法是完全不正確的，保增長和保就業(yè)兩者方向是一致的，是相輔相成的，如果沒有增長，就業(yè)你是保不住的。過去10來年，我們的經濟增速在6%以上，每年的新增就業(yè)是1300萬以上。大家都承認今年的失業(yè)情況比以往更加嚴重，沒有經濟增長，你如何創(chuàng)造2000多萬個就業(yè)崗位呢？

    第二個問題，要不要制定經濟增長速度目標，有些學者說不要制定目標，我認為這也是錯的，我們必須有經濟增長目標，如果沒有經濟增長目標，各種經濟活動是無法協(xié)調，你甚至都沒法決定我們今年財政赤字對GDP的比應該是多少，是3%、4%還是5%，因為你根本不知道今年的GDP是多少，你所有的這些比例你就沒法計算了。再者，中國的體制特點業(yè)決定了目標協(xié)調的重要性。最后，我所說的目標不是指令性目標，而是意向性目標，大家都朝這個方向努力，實現(xiàn)不了也不勉強。

    第三個問題，要刺激消費還是刺激投資，總需求包括凈出口、消費和投資三大塊。我們到底要刺激什么？我個人認為，根據(jù)我們過去的經驗，要以刺激投資為主，消費也不是不刺激。作為刺激消費的措施，發(fā)放消費券、按人頭發(fā)錢，都是可以考慮的。一些地方政府對電動車、家電的銷售提供了補貼。這些措施對消費增長肯定是有幫助的。但是，我依然希望刺激政策的錢主要花在刺激投資上。居民消費是內生的，取決于收入、收入增長預期、財富等因素，從宏觀上講，宏觀經濟政策對消費，特別是短期消費對刺激作用可能是有限的。例如，在第一季度，許多居民動用了儲蓄，如果是按人頭發(fā)錢，他們可能會把錢存起來，補充儲蓄的損耗，而不是把錢用掉。如果硬性規(guī)定使用時限，是否是一種資源的浪費？消費券會有一定效果，但也有不少問題。從經濟增長角度來看，投資意味著生產潛力的提高，意味著推遲了但數(shù)量更多的未來消費。過去中國投資在GDP中的比重過高，理應使消費的增速比投資高一些，現(xiàn)在情況已經發(fā)生了很大變化。投資涉及長期經濟增速、涉及國家安全。過去幾年中國投資增速已經降低的很厲害了。不應該讓投資增速進一步下降了。總而言之，刺激投資和刺激消費都有相應的辦法，大方向都是對的，以什么為主可以進一步討論。

    目前我們需要比較特殊關注的是就業(yè)問題，我記得在2019年年底討論的時候，有的學者不贊成強調經濟增長速度必須保6的一個重要理由就是我們不存在嚴重的就業(yè)問題（其實那時候就業(yè)問題也并非不嚴重），當然，現(xiàn)在這個問題就更為嚴重更為突出了。需要記住幾個大的數(shù)字，就是中國的就業(yè)人口是7.7億，城鎮(zhèn)就業(yè)人口是4.4億，農民工2.9億，農民是2億
    由于疫情，許多企業(yè)破產。失業(yè)問題（包括隱形失業(yè)）就變得相當嚴重了。過去的經驗告訴我們，你有6%以上的經濟增長速度，大致可以創(chuàng)造1300萬的新增就業(yè)崗位，經濟增長速度最低是2019年，如果今年經濟增長速度是3%左右，我們就根本無法創(chuàng)造1352萬的就業(yè)崗位，所以怎么辦，我覺得我們只能是一方面繼續(xù)采取紓困的政策，讓那些無法找到工作的人或者是半失業(yè)狀態(tài)的人生活能夠維持下去，另外一方面我們是要讓經濟增長速度盡可能快些，否則失業(yè)問題無法解決。

    抗疫期間，在疫情還在的時候，雖然工廠都停工待產，但失業(yè)問題似乎不特別嚴重。為什么會出現(xiàn)這種狀況？我覺得同我們在過去這么多年建立的一個覆蓋面相當廣泛，雖然質量不是特別高的社保體系有關。如果你失去了工作或者你處于半失業(yè)狀態(tài)，你是可以得到失業(yè)保險的覆蓋，同時我們還有低保，你失業(yè)了又不能用失業(yè)保險覆蓋，用低保覆蓋，疫情爆發(fā)的時候是春節(jié)期間，農民工都回去了，他們在農村和家人的共同生活，還有農村低保，他們的日子就我所了解還過的去，雖然不是特別好，暫時沒什么太大問題。另外，財政部門設立了一些特定的紓困基金。但最重要的恐怕是因為居民儲蓄在這個階段發(fā)揮了作用，我問了一些農民工，我說你們靠什么，他們說靠儲蓄，而且他們說儲蓄可能還能幫助他們支持幾個月，甚至一年問題不大。這是中國非常重要的優(yōu)勢，中國老百姓太好了！美國人，咱們都知道，40%的家庭存款不到400美元，所以他沒有政府發(fā)錢根本沒法過日子。當然，農村就業(yè)發(fā)揮了蓄水池的作用。雖然在整個抗疫期間，失業(yè)問題似乎不是特別嚴重，但是就業(yè)問題遠沒有解決，仍然有相當數(shù)量的人解決不了失業(yè)問題。2020年中國的失業(yè)人數(shù)很難準確估計，40萬中小企業(yè)倒閉，870萬新畢業(yè)大學生，需要新創(chuàng)造的工作崗位應該有多少？！當經濟增長速度為6%以上時，我們能夠創(chuàng)造1300萬新工作崗位，如果經濟增長速度很低，我們如何解決失業(yè)問題呢？所以，我們不僅把失業(yè)的問題放到非常重要的地位，而且要充分認識到解決失業(yè)問題的關鍵在于經濟增長。

    中國經濟增長速度可以達到多高？有人是負增長，有的認為可以爭取5%，我個人認為應該爭取3.2%。這些問題需要進一步討論。現(xiàn)在談一下2022年的經濟增長前景，我們首先有一系列的假設：中國疫情基本得到控制，能夠充分復工復產；外國疫情不會大幅度惡化；中國潛在經濟增長速度6%左右。根據(jù)我們已有數(shù)據(jù)可以簡單推算出來，今年2020年的經濟的實際增長速度他應該是3.2%，并不是說一定能達到3.2%，就是說可以達到3.2%，是有這種能力的。我們把這3.2%就做一個分析，看看怎么使這種3.2%的可能性成為現(xiàn)實。這時候就要看我們能不能提供足夠的有效需求。

    我們做了一些簡單的推算，強調一下就是我們假設消費需求的增速和GDP增速相同，3.2，這個假設不一定正確，可能高一些，可能低一些，但是我認為消費需求跟經濟增長速度也就是收入增長速度和你的收入的增長速度的預期是密切相關的，我做一個比較保守的估計，是3.2%，由于我們知道消費在GDP中的比，我們就知道消費對GDP的增長貢獻是兩個百分點。最難預測的是進出口增速，這里假設是負34%，為什么，因為在2009年中國最糟的時候是負34%。今年第一季度實際情況特別四月份的進出口情況要好于這個，但我往壞了想，我假設還是這樣，負34%，對GDP增長是拖累了0.7%。既然假設GDP是3.2%，既然我們已經假定了消費和進出口的增速，那資本形成就應該達到5%，只有這樣GDP才能達到3.2%的這么一個增長速度。資本形成有很多構成部分，制造業(yè)、房地產和其他，那么在這里頭我們假定其他是有某種內生的、政府難以直接影響的因素決定的。在對這些投資的增速做了相應假設后，投資增速是否能夠達到5%，關鍵的就是要看基礎設施投資增長速度。這是老辦法了，我們過去一直是采取這種辦法，很大程度上2020年中國到底能不能實現(xiàn)3.2%甚至更高的經濟增長速度，取決于基礎設施投資的增長速度。

    不同人有不同的估計，我們知道的就是2008年我們有一個四萬億，2008年中國GDP是46萬億，我們現(xiàn)在GDP是接近100萬億，經濟規(guī)模大大增加了，財政刺激的規(guī)�？隙☉�該大于四萬億，有人說六萬億，有人說七萬億、八萬億，財經最近有報道，可能有近十萬億財政刺激計劃。這個數(shù)字比較難算，但總而言之比較大。

    在2009年那時候，我們的財政赤字占GDP的比是2.7%，2008年是不到1%，今年我們應該有一個比較高的財政赤字，我認為一定要明顯高于3%，4%、5%甚至更高一些，只有在這種情況下，基礎設施投資，從而固定資產投資，才能達到比較高的增速。基礎設施投資能不能雙位數(shù)的增速？我覺得是完全可能的。在四萬億期間，我們基礎設施投資增長速度的季度同比在30%到50%之間。所以，現(xiàn)在有一個比較高的基礎設施投資增長速度，完成五六萬億甚至更高的基礎設施投資額，我覺得是完全可能的�？偠�言之，采取擴張性的財政政策，支持基礎設施投資是恢復經濟增長的關鍵，當然我們也要注意刺激消費，也要盡可能的增加我們的進出口，但我認為最關鍵的是基礎設施投資。

    如果為了加大基礎設施投資力度，，是否可以讓財政赤字占GDP比超過3%甚至5%呢？我認為這是毫無問題的。中國是世界上執(zhí)行擴張性財政余地最大的國家。2008-2017年平均財政赤字占GDP的比，中國是1.5%，遠遠低于其他國家。有各種各樣的說法，說你的算法有問題，我覺得我們這算法有一些問題，但問題不那么大。世界銀行國際貨幣基金組織說中國赤字率是10%。那種計算夸大了中國的財政困難�？偠�言之，無論從國債余額占GDP的比還是財政赤字占GDP的比來看，中國在世界上都是屬于相當不錯的一個國家。

    由于時間關系，不進一步分析我們的財政收支結構了，這里我想提一下，就是中國跟其他國家有一個重大的不同，就是我們財政預算的結構跟其他國家不太一樣，我們是四大塊，政府性基金、社�；�金、資本經營。政府性基金在中國財政中占相當重要的地位，這是中國特色。還有一個重要特點，地方財政在全國財政收支中的地位十分重要，無論是收還是支都是非常重要的。這個也是中國的一個特點，所以地方債務是需要我們非常關注的。我們中央的債務現(xiàn)在來看是占GDP的百分之二十幾，地方也是百分之二十幾，地方要比中央要多，這是中國的一個特點。

    在談完財政赤字后，就需要討論融資問題。怎么融資？2008年我們最重要的經驗教訓是什么？中央財政舍不得花錢，要讓地方政府從銀行去借錢。這種融資方式問題多多。不僅融資成本高，而且催生了影子銀行的套利活動，對我們的金融秩序造成了極大的沖擊，使地方財政狀況急劇惡化。這次我們搞財政政策刺激，千萬不要再讓地方政府出大頭，讓地方政府去向銀行借債，不要搞這個。首先政府要增加國債的發(fā)行。增發(fā)特別國債也是正確的。

    應該看到中國地方債務確實比較嚴重，但是從總體來講并未失控。我們講債務余額占GDP的比快50%了，在這個數(shù)中我們已經包含了地方政府債�，F(xiàn)在地方政府財政非常困難，所以我們必須想辦法來解決這個問題。一方面，政府可以增加對地方政府的專移支付，用國債或其他形式的債券置換地方政府的高息借款，也可以允許地方政府增發(fā)專項債。另一方面，我們應該執(zhí)行大規(guī)模的刺激計劃，盡可能提高我們的經濟增速。

    為了解決好赤字融資問題，央行的配合至關重要。央行需要采取非常具有擴張性的貨幣政策，從二級市場大量買入國債，從而壓低國債收益率。為保證國債可以以低收益率發(fā)出去，央行執(zhí)行某種中國式的QE政策，也許是必要的。

    總之，中國基本的經濟形勢還是好的，這次疫情一方面對中國造成極大的沖擊，但是可能又給中國提供了機會，我們盡可能縮小和發(fā)達國家特別是美國的經濟差距。很多人批評四萬億。大家不要忘了，2008年推出四萬億時，中國GDP是46萬億，十年之后的今天是100萬億。如果沒有四萬億，中國經濟可能過就會陷入停滯狀態(tài)。中國經濟的許多標志性項目也不會出現(xiàn)。這一次如果我們做的好，就又可以走上一個臺階，更接近美國。你接近美國你不是刺激美國嗎？我覺得這話要兩說，當我足夠強大的時候，再想反制中國，也要猶豫猶豫。如果你不大不小，打壓你無需付什么代價，又何樂而不為呢？總而言之，在中國目前情況下，應該強調財政政策要強調貨幣政策與財政政策的配合，以財政政策為主導，以貨幣政策為配合，使我們中國在經濟增長的恢復上取得明顯進展，在明年達到一個相當高的經濟增長速度，使我們全國經濟發(fā)展進入一個新的時期，總而言之，事在人為，只要政策正確，中國經濟增長的前景是光明的，謝謝大家。

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