全國人大代表、人行南京分行行長郭新明： 建議建立“政府+市場” 流行病專項(xiàng)保險(xiǎn)機(jī)制

從金融角度出發(fā)，頂層設(shè)計(jì)上如何優(yōu)化中國的公共服務(wù)衛(wèi)生供給體系，有效提高公共衛(wèi)生服務(wù)供給能力？郭新明建議，創(chuàng)新金融支持公共衛(wèi)生體系建設(shè)的產(chǎn)品和服務(wù)方式，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。

當(dāng)前，中國應(yīng)對本次新冠肺炎疫情已取得階段性進(jìn)展，但也暴露出公共衛(wèi)生治理體系和治理能力的短板，在公共衛(wèi)生與防疫基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)急管理體系建設(shè)、公共衛(wèi)生服務(wù)供給，特別是在口罩等醫(yī)用應(yīng)急物資保障等方面，表現(xiàn)尤為突出。

中國公共衛(wèi)生服務(wù)主要依賴于政府撥款。數(shù)據(jù)顯示，2019年財(cái)政投向公共衛(wèi)生領(lǐng)域的資金1.6萬億元，占GDP比重約1.7%，與中等收入國家（4.5%）、發(fā)達(dá)國家（7%）相比仍有較大差距。

從金融角度出發(fā)，頂層設(shè)計(jì)上如何優(yōu)化中國的公共服務(wù)衛(wèi)生供給體系，有效提高公共衛(wèi)生服務(wù)供給能力？全國人大代表、人行南京分行行長、黨委書記郭新明接受了21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者的專訪。

降低醫(yī)療、衛(wèi)保企業(yè)成本

《21世紀(jì)》：人行是金融政策的制定者和監(jiān)管者，怎樣更好服務(wù)公共衛(wèi)生體系？

郭新明：公共衛(wèi)生服務(wù)具有顯著的正外部性和公共產(chǎn)品屬性，政府理應(yīng)在公共衛(wèi)生體系建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。在堅(jiān)持政府主導(dǎo)的前提下，引導(dǎo)社會力量積極參與，發(fā)揮好政府和市場“雙輪”驅(qū)動的互補(bǔ)效應(yīng)。

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，是社會資源的集中承載者和關(guān)鍵分配者，可以作為公共財(cái)政的有益補(bǔ)充，在中國公共衛(wèi)生體系建設(shè)中發(fā)揮重要的支持和保障作用。

《21世紀(jì)》：一個現(xiàn)實(shí)的問題是，如果按照應(yīng)對本次疫情的狀態(tài)來保持公共衛(wèi)生物資儲備和供給，日常會出現(xiàn)較大的閑置，浪費(fèi)社會資源。

郭新明：問題的關(guān)鍵在于防疫等應(yīng)急物資的可持續(xù)生產(chǎn)和快速轉(zhuǎn)換能力。

我的建議是，可考慮按照“平戰(zhàn)結(jié)合”的方式來增加公共衛(wèi)生服務(wù)供給能力，包括增加民營衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)療床位等資源，以及鼓勵衛(wèi)生防疫產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)保留維持生產(chǎn)線等。

這些供給能力在平時可以用于經(jīng)營民用，產(chǎn)生的現(xiàn)金流可增強(qiáng)其自身維系的內(nèi)在動力，在“戰(zhàn)時”又可迅速征用，通過“藏能于民”構(gòu)筑防控重大公共衛(wèi)生災(zāi)害的有力屏障。

考慮到此類供給能力在平時不能得到充分利用，造成一定的產(chǎn)能閑置在所難免，純粹依靠市場化運(yùn)作難以長期維系，為了鼓勵社會資本進(jìn)入，實(shí)現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)，建議采取稅費(fèi)減免、財(cái)政貼息、專項(xiàng)再貸款等扶持救助政策，引導(dǎo)銀行信貸進(jìn)入公共衛(wèi)生領(lǐng)域，降低醫(yī)療機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生保障產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)營成本。

醫(yī)院授信門檻為何提升

《21世紀(jì)》：如何看待公共衛(wèi)生服務(wù)中的供給短板？

郭新明：中國公共衛(wèi)生投資主要來源于財(cái)政政策性專項(xiàng)撥款，市場化投資方式參與較少。

地方政府的有效資金主要用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在資金供給有限的情況下，公共衛(wèi)生體系建設(shè)不可避免出現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間不均衡現(xiàn)象，集中表現(xiàn)為公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施水平的差距。

可以看到，本次疫情暴露出各地區(qū)在公共衛(wèi)生應(yīng)急投入、相關(guān)醫(yī)療物資既有儲備、產(chǎn)能儲備等均存在短板，如醫(yī)療資源的擠兌和短缺，特別是部分地區(qū)應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件、大規(guī)模人群救治、快速分區(qū)診斷和改變用途等，難以在最有效的時間內(nèi)開展。

《21世紀(jì)》：有觀點(diǎn)認(rèn)為，銀行近些年來不斷提升對醫(yī)院的授信門檻，這影響到了公共衛(wèi)生事業(yè)。對此，你怎么看？

郭新明：隨著醫(yī)療體制改革的深入，藥品加成取消，診療費(fèi)用價(jià)格從嚴(yán)控制，醫(yī)院收支結(jié)余逐步收窄，個別醫(yī)院出現(xiàn)收不抵支現(xiàn)象。因此，銀行普遍對醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置了較高的授信門檻。

調(diào)研顯示，有全國性商業(yè)銀行對衛(wèi)生行業(yè)實(shí)行名單制管理，信貸客戶須為二級甲等以上公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，且已納入醫(yī)保定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。從公立醫(yī)院看，其事業(yè)單位性質(zhì)決定了財(cái)務(wù)“收支兩條線”的特征，即醫(yī)療類項(xiàng)目運(yùn)營產(chǎn)生的收益需先行進(jìn)入財(cái)政，再由財(cái)政撥付給醫(yī)院使用，由于收入涉及財(cái)政，無法直接作為信貸還款來源，銀行一般采取信用和保證方式授信，如醫(yī)院無力還款，銀行很難通過訴訟途徑處置相關(guān)資產(chǎn)。

從民營醫(yī)院特別是基層診療機(jī)構(gòu)看，此類機(jī)構(gòu)普遍存在注冊資本少、資產(chǎn)負(fù)債率較高、高水平專家醫(yī)師不足等特點(diǎn)，衛(wèi)生部門對其資質(zhì)認(rèn)定比較低，難以被納入醫(yī)保定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)范圍。

此外，擔(dān)保方式增信在醫(yī)療機(jī)構(gòu)獲得銀行授信過程中發(fā)揮的作用比較有限。根據(jù)《擔(dān)保法》有關(guān)規(guī)定，醫(yī)院的資產(chǎn)屬公共福利設(shè)施，不得用于貸款抵押。而占據(jù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)資產(chǎn)比重較高的藥品是有保質(zhì)期且流動性極大的商品，難以作為抵質(zhì)押擔(dān)保物。

建議建立流行病專項(xiàng)保險(xiǎn)機(jī)制

《21世紀(jì)》：為抵抗疫情，有保險(xiǎn)企業(yè)發(fā)揮社會責(zé)任，研發(fā)新產(chǎn)品，并試圖捐獻(xiàn)給一線醫(yī)生，但監(jiān)管部門似乎對此反應(yīng)平淡。

郭新明：保險(xiǎn)既是用于資產(chǎn)配置的金融工具，也是公共安全管理中的一種市場化制度安排，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的事前健康管理、事中防治救控、事后損失補(bǔ)償、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會恢復(fù)正常水平等方面可發(fā)揮重要作用。

當(dāng)前，保險(xiǎn)參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、患者權(quán)益保障等領(lǐng)域深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，健康保險(xiǎn)產(chǎn)品體系本身也亟需完善，特別是重大災(zāi)害保險(xiǎn)、醫(yī)生職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)、健康養(yǎng)老保險(xiǎn)等險(xiǎn)種開發(fā)和普及力度還不夠。

以本次疫情為例，不少保險(xiǎn)公司推出了專屬新冠肺炎保險(xiǎn)保障計(jì)劃產(chǎn)品，并通過衛(wèi)生機(jī)構(gòu)捐贈給抗擊新冠肺炎疫情的一線醫(yī)護(hù)人員。但類似的單一責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品目前缺乏定價(jià)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，為防止侵害消費(fèi)者權(quán)益，監(jiān)管部門尚不允許保險(xiǎn)公司開發(fā)并投向市場。

《21世紀(jì)》：如何讓金融資源更好進(jìn)入公共衛(wèi)生領(lǐng)域，滿足新時代下百姓對高質(zhì)量醫(yī)療服務(wù)的需求？

郭新明：關(guān)鍵在于創(chuàng)新金融支持公共衛(wèi)生體系建設(shè)的產(chǎn)品和服務(wù)方式，可以鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。

比如，可運(yùn)用PPP模式在公共醫(yī)療領(lǐng)域開展基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目建設(shè)提供“投資、貸款、債券、租賃、證券”等綜合金融服務(wù)，并聯(lián)合銀行、保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)開展銀團(tuán)貸款、委托貸款等融資業(yè)務(wù)。

再如，可借鑒美國等國家公共設(shè)施資本證券化融資辦法，把公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)信貸項(xiàng)目打包，將信貸資產(chǎn)信托給受托機(jī)構(gòu)，由受托機(jī)構(gòu)以資產(chǎn)支持證券的形式向投資機(jī)構(gòu)發(fā)行受益證券，以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分散。

《21世紀(jì)》：保險(xiǎn)在國外應(yīng)對公共衛(wèi)生事件中對保障個人發(fā)揮了重要作用，中國如何更好發(fā)揮出保險(xiǎn)的保障功能？

郭新明：短期看，在人身險(xiǎn)產(chǎn)品體系上，短期內(nèi)可通過擴(kuò)展產(chǎn)品責(zé)任、取消免賠額、對特殊人群（醫(yī)護(hù)人員）提供公益性質(zhì)的保險(xiǎn)產(chǎn)品等措施，為新型流行性疾病提供保險(xiǎn)保障。長期看，應(yīng)將各類人群、傳染病及相關(guān)各類風(fēng)險(xiǎn)規(guī)范化地納入保險(xiǎn)范疇，豐富完善健康產(chǎn)品體系，解決好科學(xué)定價(jià)問題。

在針對傳染病患者的醫(yī)療費(fèi)用上，為改變支付方式單一、保障機(jī)制尚不健全的現(xiàn)狀，建議構(gòu)建醫(yī)保、財(cái)政、銀行等多部門多元化的醫(yī)療費(fèi)用保障機(jī)制，科學(xué)合理利用醫(yī)療資源。

我認(rèn)為，可以借鑒世界銀行流行病保險(xiǎn)機(jī)制，結(jié)合巨災(zāi)保險(xiǎn)體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，建立“政府+市場”流行病專項(xiàng)保險(xiǎn)機(jī)制，充分發(fā)揮保險(xiǎn)在風(fēng)險(xiǎn)管理、定量分析方面的優(yōu)勢，提升流行病災(zāi)害事件響應(yīng)能力。

同時，通過構(gòu)建“保險(xiǎn)+”生態(tài)圈促推醫(yī)療科技聯(lián)動。引導(dǎo)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)利用自身在醫(yī)療科技方面的有效積累，以大數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)，與公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)協(xié)作。比如，通過確診病例快速定位密切接觸者并繪制其行動軌跡，利用大數(shù)據(jù)在不同地區(qū)實(shí)現(xiàn)醫(yī)療資源和政府資源精準(zhǔn)配置等。

(作者：王海平 編輯：李博）