從國際比較看 央行與財(cái)政的最優(yōu)安排

　　[ 中國央行的特殊性在于多年來一直履行多目標(biāo)制，這有利于央行與財(cái)政的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但也對(duì)央行的專業(yè)能力和資源充足程度提出了更高要求，尤其需要財(cái)政對(duì)央行給予資金支持。 ]

　　在2008年國際金融危機(jī)和此次疫情救助中，主要經(jīng)濟(jì)體央行和財(cái)政積極配合，央行救助普遍有財(cái)政資金作為承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和吸收損失的第一線。從長期角度看，在吸取歷次危機(jī)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，央行和財(cái)政的關(guān)系不斷發(fā)展，央行自主實(shí)施貨幣政策，并兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融穩(wěn)定等多重目標(biāo)，但也需警惕對(duì)貨幣政策過度依賴，并因此削弱央行履職的自主性，這將對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)帶來嚴(yán)重危害。中國央行的特殊性在于多年來一直履行多目標(biāo)制，這有利于央行與財(cái)政的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但也對(duì)央行的專業(yè)能力和資源充足程度提出了更高要求，尤其需要財(cái)政對(duì)央行給予資金支持。

　　一、危機(jī)救助中，央行救助有財(cái)政的資金保障和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

　　危機(jī)的屬性決定了央行與財(cái)政在救助中的作用。2008年國際金融危機(jī)是金融體系的內(nèi)生危機(jī)，首要任務(wù)是要維護(hù)金融穩(wěn)定，央行在流動(dòng)性救助方面發(fā)揮了更重要的作用。而此次新冠肺炎疫情是公共衛(wèi)生危機(jī)，主要影響企業(yè)和居民，首要任務(wù)是為實(shí)體經(jīng)濟(jì)紓困，面臨困難的市場(chǎng)主體更需要直接補(bǔ)助而非信貸，因此，央行的金融手段作用有限，更需要依靠財(cái)政政策精準(zhǔn)發(fā)力。各國財(cái)政救助力度很大，美國的3萬億美元財(cái)政救助創(chuàng)歷史紀(jì)錄，歐盟27國5400億歐元的救助方案直接向企業(yè)和個(gè)人提供資金支持，德國、法國、意大利、西班牙還分別推出了1.2萬億歐元、6100億歐元、3800億歐元和1480億歐元的救助方案。各國央行則采取降息、量化寬松等方式，側(cè)重于提供流動(dòng)性支持，維護(hù)寬松的貨幣金融環(huán)境。

　　決策機(jī)制決定了央行與財(cái)政的政策響應(yīng)“一快一慢”，但財(cái)政真金白銀的投入會(huì)有較強(qiáng)的效果。央行決策鏈條短、效率高，危機(jī)應(yīng)對(duì)往往是貨幣政策先行。此次新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)中，美聯(lián)儲(chǔ)、歐央行、英格蘭銀行等3月初就推出超預(yù)期、大力度的措施。但事實(shí)也證明，應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)，單靠貨幣政策不能有效穩(wěn)定市場(chǎng)，超預(yù)期的貨幣政策出臺(tái)后市場(chǎng)依然暴跌。財(cái)政政策內(nèi)部決策時(shí)間較長，通常需要獲得國會(huì)授權(quán)，涉及不同黨派和利益集團(tuán)的協(xié)調(diào)，歐盟還涉及多國協(xié)調(diào)，難度更高。此次疫情中，直至3月底甚至到4月上旬，美國、歐盟才推出大規(guī)模的財(cái)政救助方案。但從實(shí)際效果看，財(cái)政救助措施能對(duì)受困機(jī)構(gòu)和群體提供有針對(duì)性的支持，一旦真金白銀地出手，對(duì)市場(chǎng)信心的提振作用很強(qiáng)。

　　資金性質(zhì)決定了央行救助需要財(cái)政提供資金保障和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。財(cái)政實(shí)施預(yù)算管理、流量管理，財(cái)政支出有國會(huì)授權(quán)和背書，財(cái)政投資如出現(xiàn)損失，政治壓力相對(duì)較小，影響的時(shí)間也相對(duì)較短。而各主要經(jīng)濟(jì)體央行實(shí)施獨(dú)立的資產(chǎn)負(fù)債表管理，風(fēng)險(xiǎn)和損失需由央行自行消化，政策影響時(shí)滯較長。一旦決策失誤，一些問題過度累積，負(fù)面作用的逆轉(zhuǎn)需要較長時(shí)間，將削弱央行的宏觀調(diào)控能力，這也是各國央行決策更為謹(jǐn)慎的主要原因。因此，主要經(jīng)濟(jì)體的危機(jī)救助中，央行救助往往要求財(cái)政資金發(fā)揮承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和吸收損失的第一道防線的作用。

　　美國3萬億救助法案中，財(cái)政專門撥款4540億美元，用于支持美聯(lián)儲(chǔ)設(shè)立各種流動(dòng)性救助工具，還撥款6590億美元為美國小企業(yè)管理局專項(xiàng)貸款提供全額擔(dān)保。在美聯(lián)儲(chǔ)已推出的10大流動(dòng)性救助工具中，美財(cái)政部向7大工具提供了2150億美元的股本金或信貸保障，體現(xiàn)了良好的央行與財(cái)政配合。歐盟向成員國提供了1000億歐元的就業(yè)保障優(yōu)惠貸款，還通過歐洲投資銀行設(shè)立260億歐元中小企業(yè)貸款擔(dān)保基金，撬動(dòng)約2080億歐元的優(yōu)惠貸款。英國財(cái)政部和英格蘭銀行聯(lián)合推出新冠肺炎疫情企業(yè)融資工具（CCFF），英格蘭銀行購買企業(yè)短期商業(yè)票據(jù)，財(cái)政部為可能出現(xiàn)的資金損失全部兜底。

　　二、央行自主地實(shí)施貨幣政策和職能多元化是歷次危機(jī)教訓(xùn)的產(chǎn)物，但需警惕過度依賴貨幣政策，并因此削弱央行自主性

　　從國際實(shí)踐看，主要經(jīng)濟(jì)體財(cái)政部門廣泛地統(tǒng)籌財(cái)政政策、稅收政策，甚至產(chǎn)業(yè)政策等廣義政府活動(dòng)，核心考慮是將政府活動(dòng)納入統(tǒng)一的預(yù)算管理框架，接受納稅人和國會(huì)的監(jiān)督，體現(xiàn)政府的自我約束。各國央行則自主地制定和執(zhí)行貨幣政策，維護(hù)物價(jià)穩(wěn)定和金融穩(wěn)定。這種分工合作并非與生俱來，是隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)金融體系發(fā)展演變而來的，歷次危機(jī)是制度演進(jìn)的催化劑。

　　戰(zhàn)爭和危機(jī)推動(dòng)了中央銀行的建立。1694年英格蘭銀行建立，英法“九年戰(zhàn)爭”以及英國政府的財(cái)政危機(jī)是重要背景。1913年美聯(lián)儲(chǔ)建立，美國19世紀(jì)末20世紀(jì)初頻繁爆發(fā)的銀行危機(jī)是重要原因。早期的央行職能相對(duì)單一，制定和執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定需要與財(cái)政部門合作開展。

　　上世紀(jì)70年代的“滯脹”促使主要經(jīng)濟(jì)體賦予央行貨幣政策自主權(quán)。傳統(tǒng)凱恩斯主義認(rèn)為，宏觀經(jīng)濟(jì)政策需要在通脹與失業(yè)之間進(jìn)行權(quán)衡，并對(duì)財(cái)政政策與貨幣政策進(jìn)行相機(jī)抉擇。70年代后期出現(xiàn)的滯脹極大地挑戰(zhàn)了這一理論。80年代中期，主流觀點(diǎn)意識(shí)到，宏觀需求管理應(yīng)當(dāng)主要控制通脹水平，要提高中央銀行自主性、明確貨幣政策目標(biāo)并遵循貨幣政策規(guī)則。主要國家進(jìn)一步明確了中央銀行自主地制定和執(zhí)行貨幣政策，形成了涵蓋職責(zé)、人事、財(cái)務(wù)的一整套制度安排保障央行的自主性。同時(shí)，由于強(qiáng)調(diào)物價(jià)穩(wěn)定的作用，“單一目標(biāo)、單一工具”的通脹目標(biāo)制成為央行貨幣政策目標(biāo)的主流選擇，以英國為代表的部分國家還剝離了央行傳統(tǒng)上承擔(dān)的金融監(jiān)管職能，并寄希望于新建立的存款保險(xiǎn)制度部分替代央行的最后貸款人職能。

　　然而，2008年國際金融危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)表明，央行只管通脹是不夠的、不管金融穩(wěn)定是不行的。主要經(jīng)濟(jì)體紛紛強(qiáng)化了央行維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)，賦予其在宏觀審慎管理中的核心地位。國際清算銀行（BIS）最早在上世紀(jì)90年代引入宏觀審慎監(jiān)管的概念，但直到2008年國際金融危機(jī)后，各國才意識(shí)到宏觀審慎監(jiān)管的重要性。美聯(lián)儲(chǔ)增加了監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的職能，并參與制定宏觀審慎政策；歐央行統(tǒng)攬宏觀審慎監(jiān)管，直接監(jiān)管歐元區(qū)系統(tǒng)重要性銀行；英國更是大刀闊斧地改革了本國金融監(jiān)管體系，成為集宏觀審慎和微觀審慎于一身的超級(jí)監(jiān)管者。

　　國際金融危機(jī)后，在刺激經(jīng)濟(jì)增長方面存在對(duì)央行的過度依賴，央行自主性受到挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢的背景下，由于財(cái)政空間不足，財(cái)政政策缺位、貨幣政策被迫補(bǔ)位，主要發(fā)達(dá)國家央行均采取了長時(shí)間大規(guī)模的量化寬松貨幣政策，支持經(jīng)濟(jì)增長，但長時(shí)間的貨幣寬松面臨政策邊際效果下降的約束，公眾對(duì)貨幣政策過高的期望難以滿足。

　　近年來，隨著民粹主義興起，削弱央行自主性的思潮愈演愈烈，對(duì)央行履職造成危害。一些國家選擇聽話而非業(yè)務(wù)能力突出的人出任央行行長和主要官員，一些政治人物公開指責(zé)并試圖影響貨幣政策決策，不僅包括主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，也包括土耳其、南非等新興經(jīng)濟(jì)體。

　　央行自主性下降有巨大危害，將直接降低央行決策和行動(dòng)的及時(shí)性和專業(yè)性，傷害央行市場(chǎng)信譽(yù)，導(dǎo)致政策效果下降、成本上升。削弱技術(shù)官僚對(duì)選舉政治的制衡，政治壓力下央行為財(cái)政提供直接融資更是將導(dǎo)致惡性通貨膨脹。例如阿根廷自上世紀(jì)以來不斷擴(kuò)大社會(huì)福利，超出承受能力，導(dǎo)致財(cái)政赤字不斷增加，阿政府要求央行為財(cái)政買單，超發(fā)貨幣彌補(bǔ)財(cái)政虧空，動(dòng)用外匯儲(chǔ)備償還歷史債務(wù)，導(dǎo)致通脹居高不下，國際信用嚴(yán)重受損，陷入嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。津巴布韋在財(cái)政赤字急劇增加的情況下，要求央行大量發(fā)行貨幣為財(cái)政赤字融資，造成本幣信用崩塌，其法幣購買力在2007年至2008年損失超過99.9%。

　　三、中國央行一直實(shí)施多目標(biāo)制，危機(jī)救助尤其需要財(cái)政的資金支持

　　與國際上曾經(jīng)流行的“單一目標(biāo)”的通脹目標(biāo)制不同，中國央行一直肩負(fù)著多重目標(biāo)，這是由中國作為轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的特殊國情決定的。人民銀行不僅承擔(dān)著價(jià)格穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)就業(yè)、保持國際收支大體平衡等任務(wù)，中國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體的特點(diǎn)還決定了人民銀行要推動(dòng)金融體系建立市場(chǎng)紀(jì)律：一方面，推動(dòng)金融業(yè)改革開放，減少市場(chǎng)扭曲，優(yōu)化資源配置，更好地維護(hù)金融穩(wěn)定和價(jià)格穩(wěn)定；另一方面，大力發(fā)展金融市場(chǎng)，疏通貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制。過去20年，人民銀行推動(dòng)建立貨幣市場(chǎng)、債券市場(chǎng)、期貨市場(chǎng)、衍生品市場(chǎng)，并建立健全支付結(jié)算體系，履行反洗錢職責(zé)。

　　多目標(biāo)制的中國央行與財(cái)政統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，體現(xiàn)了中國獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)。在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，人民銀行與包括財(cái)政部在內(nèi)的其他政府部門密切配合，發(fā)揮政策合力，保證宏觀經(jīng)濟(jì)金融目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。比如，國際金融危機(jī)爆發(fā)后，中國政府迅速推出了涵蓋財(cái)政、貨幣、金融政策的大力度政策應(yīng)對(duì)，支持中國經(jīng)濟(jì)在全球率先復(fù)蘇。

　　央行多目標(biāo)制有效履職，尤其需要財(cái)政對(duì)央行的資金支持。多目標(biāo)制增加了央行工作的復(fù)雜性，對(duì)央行的履職能力、資源充分提出了較高的要求，尤其需要財(cái)政的資金支持。此次在危機(jī)救助領(lǐng)域，如因財(cái)政困難確需央行發(fā)揮更大的作用，則需穩(wěn)妥設(shè)計(jì)央行救助與支持政策的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，明確央行為應(yīng)對(duì)新冠疫情發(fā)生損失的補(bǔ)償機(jī)制。只有財(cái)政政策和貨幣政策有效協(xié)調(diào)配合，才能更有效地幫助實(shí)體經(jīng)濟(jì)應(yīng)對(duì)當(dāng)前疫情沖擊，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。

　�。ū疚臄�(shù)據(jù)截至2020年5月14日）