審批權(quán)下放后，土地供應(yīng)真的會增加嗎？

　　日前，《國務(wù)院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》（下稱“《決定》）印發(fā)，將自然資源領(lǐng)域把兩項(xiàng)審批權(quán)“下放”，

　　一是將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)限“下放”到省、市、自治區(qū)；

　　二是將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批權(quán)限“下放”到部分試點(diǎn)區(qū)域，包括北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶等，試點(diǎn)期限為1年。

　　多位分析人士均向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示，此次審批權(quán)下放，讓地方在土地指標(biāo)使用上有了更大的靈活性，但仍需受到各級國土空間規(guī)劃、土地年度利用計(jì)劃的約束，不會超出生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線。

　　多位受訪的專家與國土部門人士均向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，此次文件的下發(fā)，更多是為了配合法律修改所做的改動。

　　據(jù)了解，今年開始實(shí)行的新《土地管理法》第四十四條規(guī)定：

　　建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

　　永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。

　　在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次按照國務(wù)院規(guī)定由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)或者其授權(quán)的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)。

　　“授權(quán)的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”，被認(rèn)為已經(jīng)是為此次審批權(quán)下放打下了法律基礎(chǔ)。同時(shí)，對于8省市試點(diǎn)的基本農(nóng)田轉(zhuǎn)用審批，新《土地管理法》第四十六條又規(guī)定，征收下列土地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)：

　　永久基本農(nóng)田；

　　永久基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；

　　其他土地超過七十公頃的。

　　這也與此次文件中要求的一致。實(shí)際上，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解到，2月以來，自然資源部曾召開多次會議，布置相關(guān)工作時(shí)就已經(jīng)明確，審批權(quán)下放需要結(jié)合《土地管理法》修改。

　　自然資源部方面表示，要結(jié)合《土地管理法》修改，推進(jìn)下放土地審批權(quán)改革，采取優(yōu)化審批流程、創(chuàng)新審批方式、加密會審頻次等方式，進(jìn)一步加快用地用礦用海審批；有關(guān)地方要抓緊做好基礎(chǔ)準(zhǔn)備，確保下放審批“接得住、管得好”，按時(shí)完成土地審批有關(guān)補(bǔ)正工作，各地要繼續(xù)探索“多審合一、多證合一”改革。

　　當(dāng)前，要集中力量、全面完成已經(jīng)受理的各類建設(shè)項(xiàng)目用地審批，一季度內(nèi)現(xiàn)有存量項(xiàng)目審批清零，全力支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，全力保障后續(xù)建設(shè)項(xiàng)目落地。

　　《決定》的印發(fā)，會對我國城鎮(zhèn)化和土地市場產(chǎn)生怎樣的影響？

　　“審批權(quán)的下放，更多是審批時(shí)間縮短帶來的營商環(huán)境改善，對土地利用格局的影響不大”，原中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心主任、中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會副會長牛鳳瑞對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。

　　牛鳳瑞指出，此次兩類審批權(quán)的下放，只是建設(shè)項(xiàng)目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，由項(xiàng)目方發(fā)起申請，相關(guān)部門審核后下發(fā)《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》等批準(zhǔn)用地文件的審批程序土地指標(biāo)“中央劃定、層層分解、用途管制”的體系沒有任何變化。地方政府審批項(xiàng)目，也必須在相關(guān)的國土空間規(guī)劃、土地年度利用計(jì)劃和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的約束下進(jìn)行。

　　這需要對我國目前的土地利用制度有一定了解。

　　目前，我國實(shí)行土地利用年度計(jì)劃管理制度。自然資源部會同國家發(fā)展改革委測算全國未來3年新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)控制總規(guī)模，并據(jù)此編制全國土地利用年度計(jì)劃，將相關(guān)指標(biāo)每年一次性全部下發(fā)地方。

　　而下級自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)將上級下達(dá)的指標(biāo)層層分解，經(jīng)同級人民政府同意后下達(dá)。同時(shí)，省、自治區(qū)、直轄市國土自然主管部門應(yīng)當(dāng)將分解下達(dá)的土地利用年度計(jì)劃報(bào)自然資源部。

　　其中，各地需要上報(bào)給自然資源部的土地利用年度計(jì)劃，包括了新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)（包括新增建設(shè)用地總量和新增建設(shè)占用農(nóng)用地及耕地指標(biāo)）、土地整治補(bǔ)充耕地計(jì)劃指標(biāo)、耕地保有量計(jì)劃指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)和工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)。

　　合肥學(xué)院房地產(chǎn)研究所副所長凌斌也認(rèn)同這一觀點(diǎn)。他告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，審批權(quán)下放實(shí)際上只是一個(gè)“事權(quán)”的下放，不僅劃定各地建設(shè)用地指標(biāo)規(guī)模的工作仍然由中央制定，而且也沒有涉及土地增值收益等“財(cái)權(quán)”分配問題，因此對建設(shè)用地供應(yīng)規(guī)模的影響不大。

　　凌斌認(rèn)為，審批權(quán)下放的原因主要有三個(gè)方面，

　　一是“放管服”改革的影響；

　　二是農(nóng)村“三塊地”改革后，集體建設(shè)用地入市帶來的影響；

　　三是要縮短審批時(shí)間，讓審批速度能追上城市發(fā)展速度。

　　盡管多數(shù)受訪人士均向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，文件對土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)和樓市的影響并沒有部分輿論討論的那么大。

　　但其背后的土地改革方向意義，卻有相當(dāng)大的想象空間。

　　值得注意的是，此次試點(diǎn)的8個(gè)省市，多數(shù)是東部發(fā)達(dá)省市，而位于中西部的重慶、安徽兩地，一直以來也是我國土地改革的先行區(qū)。

　　牛鳳瑞告訴記者，審批權(quán)下放試點(diǎn)的思路，與近幾年來，中央在土地改革過程中，強(qiáng)調(diào)土地這種特殊資源的優(yōu)化配置，更好地滿足不同地區(qū)的用地需求、實(shí)現(xiàn)有效供給的思路是一致的。

　　2019年12月，習(xí)近平總書記發(fā)表《推動形成優(yōu)勢互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》稱，要加快改革土地管理制度，建設(shè)用地資源向中心城市和重點(diǎn)城市群傾斜。在國土空間規(guī)劃、農(nóng)村土地確權(quán)頒證基本完成的前提下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地供應(yīng)指標(biāo)使用應(yīng)更多由省級政府統(tǒng)籌負(fù)責(zé)。

　　因此，牛鳳瑞認(rèn)為，一旦發(fā)達(dá)地區(qū)有了更多的用地指標(biāo)，同時(shí)又能在指標(biāo)使用上有更大的靈活性，顯然能夠更好的滿足當(dāng)?shù)氐挠玫匦枨螅�推動其空間布局的優(yōu)化。

　　也有國土系統(tǒng)的地方官員向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示，《土地管理法實(shí)施條例》修改和配套政策即將公開征求意見，審批權(quán)下放后，土地年度利用計(jì)劃等工作機(jī)制是否會有相應(yīng)的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)還會有后續(xù)政策配套。

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