文：恒大研究院 任澤平 熊柴 鞠辰

　　導讀

　　當前國家之間的競爭日益表現(xiàn)為城市之間，特別是具有全球影響力的世界城市之間。在中國城市化快速推進的過程中，許多城市出現(xiàn)資源緊張、交通擁堵、環(huán)境污染等“大城市病”，嚴重制約城市競爭力提升，核心原因在于城市規(guī)劃等治理能力不足。我們對國際代表城市的規(guī)劃經(jīng)驗教訓進行了梳理總結，為中國城市規(guī)劃實踐提供參考。

　　摘要

　　1.城市規(guī)劃的邏輯與發(fā)展脈絡。1）城市規(guī)劃服務于并引導城市發(fā)展，是確定城市性質和規(guī)模、規(guī)劃土地使用、協(xié)調空間布局以進行各項建設的綜合部署，也是城市治理能力現(xiàn)代化的綜合工具。城市規(guī)劃主要考慮人口、經(jīng)濟和環(huán)境變化等因素，目的在于促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、改善城市環(huán)境、改進城市治理、提高城市運行效率。2）現(xiàn)代主義城市規(guī)劃理論發(fā)展經(jīng)歷了有機疏散、功能分區(qū)、標準化和功能復合四個階段。1898年英國霍華德《明日的田園城市》提出“有機疏散”理論，用衛(wèi)星城建設取代城市攤大餅式擴張。1933年法國柯布西耶的《雅典憲章》構想集中現(xiàn)代化城市，針對當時大多數(shù)城市工業(yè)和居住混雜導致的擁堵、居住環(huán)境問題，提出居住、工作、娛樂、交通等功能分區(qū)概念。1969年英國麥克勞林提出標準化規(guī)劃模型，輸入變量即可導出方案，幫助城市快速建設復制。1977年國際建筑師協(xié)會《馬丘比丘憲章》提出“社會文化論”，反對明確功能分區(qū)，提倡構建以人的社會活動為核心、功能復合的城市環(huán)境。

　　2.城市規(guī)劃的國際經(jīng)驗。1）倫敦：現(xiàn)代城市規(guī)劃和“大城市病”治理先行者。倫敦是全球最早的現(xiàn)代化城市，城市規(guī)劃經(jīng)歷了規(guī)范公共衛(wèi)生和建筑標準、建設衛(wèi)星城、復興內(nèi)城、建設緊湊型可持續(xù)發(fā)展城市4個階段，過程中設置綠帶、建設衛(wèi)星城等方案曾對世界城市規(guī)劃產(chǎn)生深遠影響。城市早期以疏解為主，通過新城運動解決中心區(qū)擁擠問題，先后規(guī)劃人口2.5-8萬的衛(wèi)星城、20-30萬的新城疏解產(chǎn)業(yè)和人口；后期以促平衡發(fā)展為主，規(guī)劃外倫敦、內(nèi)倫敦和中央活動區(qū)3個圈層，對應不同的發(fā)展策略。倫敦通過發(fā)展內(nèi)城和中央活動區(qū)、工業(yè)碼頭用地向商服用地改造等，將衰落的工業(yè)、航運業(yè)區(qū)成功轉化為金融、商業(yè)區(qū)。倫敦的工業(yè)化和人口暴增曾引發(fā)空氣污染、交通擁堵等“大城市病”。為治理城市問題，在環(huán)境方面，通過外遷工廠和增加城市綠化等改善空氣質量，近十年PM2.5年均值在13-16μg/m?之間。在交通方面，2003年起試行征收擁堵費、鼓勵公共交通出行，到2012年公共交通出行量增長39.5%、汽車使用量下降5.2%，擁堵明顯改善。

　　2）紐約：致力成為以市民為中心、強大公平的世界城市。紐約城市規(guī)劃經(jīng)歷了框架布局確定、區(qū)劃法案頒布、郊區(qū)化發(fā)展、再聚集、多元發(fā)展5個階段，通過大都會區(qū)域協(xié)同發(fā)展、中心區(qū)輕工業(yè)區(qū)向商住綜合開發(fā)區(qū)轉變等內(nèi)城復興策略，實現(xiàn)從制造業(yè)城市向金融、文化產(chǎn)業(yè)為中心的服務型城市轉變。當前紐約規(guī)劃的核心是打造經(jīng)濟不斷增長、環(huán)境可持續(xù)和公正的宜居世界城市，主要舉措包括：其一，通過持續(xù)增加就業(yè)機會、完善教育醫(yī)療保障體系提高城市公平程度；2018年紐約市就業(yè)崗位達450萬個、醫(yī)保覆蓋率達88.2%（2017年）、免費學前教育惠及7萬兒童。其二，發(fā)展繁榮、有活力的社區(qū)，包括增加公園廣場、文化設施、社區(qū)商業(yè)和建設步行友好街道，2015年紐約步行出行比例達38%，遠高于倫敦的21%、東京都的25%。其三，加強公共交通設施建設，提升出行效率；規(guī)劃2050年低碳出行比率從2015年67%提升至80%。其四，重視氣候變化對城市生活的影響，發(fā)展彈性城市，包括建設海綿城市、強制推行洪水險、減少溫室氣體排放等。

　　3）東京：“環(huán)線+放射線”軌道網(wǎng)絡連接的多中心城市。東京圈的城市結構規(guī)劃從早期“一極集中”逐漸轉向當前“多中心多核”結構，過程經(jīng)歷發(fā)展衛(wèi)星城、建設7個副都心，拓展多中心都市圈3個階段，通過引導工業(yè)、教育和部分商務功能向都市圈內(nèi)轉移，提高中心區(qū)商服用地比例，實現(xiàn)城市從工業(yè)中心向全球金融、貿(mào)易中心布局的轉變。東京圈便捷的軌道交通網(wǎng)絡鏈接起多個中心，形成了“環(huán)線+放射線”的布局，以“山手環(huán)線”為中心，向郊區(qū)放射近20條通勤線，承擔東京圈旅客運輸量約6成；但由于職住分離，2015年東京都晝夜人口比高達118%，局部擁堵仍然突出。1960年代東京也曾出現(xiàn)嚴重空氣污染，政府通過產(chǎn)業(yè)轉移、生產(chǎn)排放治理和汽車尾氣治理等有效應對。

　　4）新加坡：公共交通系統(tǒng)為骨架的高密度可持續(xù)發(fā)展城市。新加坡人口密度達7816人/km?，居世界第3位，規(guī)劃的核心是在有限土地資源下促進城市可持續(xù)發(fā)展。規(guī)劃主要有3個特點：一是前瞻性、延續(xù)性強。1971年新加坡確定25個衛(wèi)星鎮(zhèn)環(huán)繞中心灣區(qū)的城市布局、公有土地制度、生態(tài)城市策略，并在此后近50年3版規(guī)劃中不斷優(yōu)化落實。新加坡通過高附加值工業(yè)、物流、科研、商業(yè)園區(qū)的建設，CBD區(qū)和新濱海灣中心區(qū)拓展，機場港口和軌道等基礎設施提升，促進從工業(yè)中心向國際金融、商業(yè)中心轉變。二是以公共交通系統(tǒng)為骨架規(guī)劃衛(wèi)星鎮(zhèn)，步行10分鐘生活圈覆蓋率近100%。三是高度關注經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的平衡。包括重視綠地規(guī)劃，城市植被覆蓋率超80%；環(huán)保立法與執(zhí)行嚴格；優(yōu)化生產(chǎn)能耗，過去13年單位GDP能耗已降低25%。

　　5）莫斯科：從單中心、工業(yè)優(yōu)先轉向多中心、商業(yè)服務型城市。莫斯科城市規(guī)劃經(jīng)歷了確定基本布局、發(fā)展多中心、改善城市環(huán)境3個階段。1935年以建設社會主義首都為目標，確定放射狀同心圓形態(tài)和工業(yè)優(yōu)先的布局，北京、上海等城市早期曾受該版規(guī)劃深刻影響；后轉向構建多中心城市，將全市劃分8個人口60-100萬之間的規(guī)劃區(qū)，疏解中心區(qū)非首都功能。蘇聯(lián)解體后莫斯科通過外遷工業(yè)、建設商服和文化科研設施實現(xiàn)向商業(yè)服務型城市轉變，并通過大力改善城市生態(tài)、交通基礎設施塑造方便市民生活的城市環(huán)境。由于莫斯科人口目標不斷被突破、單中心和工業(yè)優(yōu)先布局模式導致城市攤大餅式擴張、工業(yè)居住用地比例失調和交通擁堵等一系列問題。雖然莫斯科在1999、2010年規(guī)劃中提出多項調整和整改措施，但治理大城市病任務依然艱巨。

　　目錄

　　1  城市規(guī)劃的邏輯與發(fā)展脈絡

　　2  城市規(guī)劃的國際經(jīng)驗

　　2.1 倫敦：現(xiàn)代規(guī)劃和大城市病治理先行者

　　2.2 紐約：致力成為以市民為中心、強大公平的世界城市

　　2.3 東京：“環(huán)線+放射線”軌道網(wǎng)絡連接的多中心城市

　　2.4 新加坡：以公共交通系統(tǒng)為骨架的高密度可持續(xù)發(fā)展城市

　　2.5 莫斯科：從單中心、工業(yè)優(yōu)先轉向多中心、商業(yè)服務型城市

　　3  城市規(guī)劃的中國實踐

　　3.1 北京：淡化經(jīng)濟中心色彩，從單中心轉向“一核一主一副”

　　3.2 上海：從工業(yè)中心轉向經(jīng)濟金融中心，走向多中心網(wǎng)絡化布局

　　3.3 深圳：組團式開發(fā)引導的創(chuàng)新活力之城，城市更新任務艱巨

　　4  結論與建議

　　正文

　　1  城市規(guī)劃的邏輯與發(fā)展脈絡

　　城市規(guī)劃服務于并引導城市發(fā)展，是確定城市性質和規(guī)模、規(guī)劃土地使用、協(xié)調空間布局以進行各項建設的綜合部署，也是城市治理能力現(xiàn)代化的綜合工具。城市規(guī)劃主要考慮人口、經(jīng)濟和環(huán)境等因素的變化，目的在于促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、改善城市環(huán)境、改進城市治理、提高城市運行效率。從層次上講，以中國為例，城市規(guī)劃分為城市總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃等；其中，城市總體規(guī)劃在城市規(guī)劃中處于最高地位，這也即本文的討論對象。完整的城市總體規(guī)劃方案通常以20-50年為尺度，內(nèi)容包括土地利用、住房、交通和公共服務設施規(guī)劃等。此外，城市規(guī)劃是城市治理體系的關鍵一環(huán)，是實現(xiàn)城市治理并將其制度化的最佳工具。

　　現(xiàn)代主義城市規(guī)劃理論的發(fā)展經(jīng)歷了城市有機疏散、功能分區(qū)、標準化和功能復合四個階段。1）有機疏散期：1898年英國霍華德《明日的田園城市》提出“有機疏散”理論，用衛(wèi)星城建設取代攤大餅式擴張。第一次工業(yè)革命促進產(chǎn)業(yè)和人口向城市集聚，城市以前所未有的速度膨脹。以19世紀后期“公共衛(wèi)生改革”和“城市美化運動”為起源，規(guī)劃師開始系統(tǒng)地思考如何優(yōu)化城市居民的生活環(huán)境和城市建設模式。1898年英國霍華德（Ebenezer Howard）發(fā)表《明日的田園城市》，提出“有機疏散”理論，用建設衛(wèi)星城取代攤大餅式擴張；城市發(fā)展超過一定規(guī)模后，應在附近規(guī)劃新的城市，而非擴展原城市，規(guī)劃應平衡城市中住宅、工業(yè)和農(nóng)業(yè)用地比，用綠地、農(nóng)田包圍社區(qū)。

　　2）功能分區(qū)期：1933年法國柯布西耶的《雅典憲章》提出居住、工作、娛樂、交通等功能分區(qū)概念。第二次工業(yè)革命促進汽車普及，新交通方式為城市帶來新發(fā)展契機。規(guī)劃師開始從空間功能劃分的角度考慮規(guī)劃。1915年格迪斯（Sir Patrick Geddes）發(fā)表《演變中的城市》，首次從城市功能劃分角度解讀城市，并開創(chuàng)了調查-分析-規(guī)劃的研究方法。1933年法國勒·柯布西耶（Le Corbusier）在國際現(xiàn)代建筑協(xié)會會議中提出《雅典憲章》，即“集中現(xiàn)代城市”理論，針對當時大多數(shù)城市工業(yè)和居住混雜導致的居住環(huán)境惡化、交通擁堵等問題，提出居住、工作、娛樂、交通等功能分區(qū)概念。這一時期規(guī)劃把建筑和公路的排布作為規(guī)劃的首要工作，但觀念相對機械和狹隘，忽略了市民使用角度的關懷。

　　3）標準化期：1969年麥克勞林提出標準化規(guī)劃模型，輸入變量即可導出方案，幫助城市快速建設復制。二戰(zhàn)后城市重建、經(jīng)濟復蘇和人口暴增帶來了大量城市建設需求。1952年法國劉易斯·凱博（Lewis Keeble）出版《城鄉(xiāng)規(guī)劃的原則與實踐》，提出理性規(guī)劃的工作程序；1969年英國布瑞·麥克勞林（Brain Mcloughlin）發(fā)表《系統(tǒng)方法在城市和區(qū)域規(guī)劃中的應用》，在規(guī)劃中引入系統(tǒng)論和控制論。規(guī)劃師提出一套基于數(shù)據(jù)和定量分析的規(guī)劃控制模型，在應用時輸入變量，利用模型導出規(guī)劃方案，極大提高了城市規(guī)劃和建設的速度。這一時期規(guī)劃理論的關鍵詞是“理性”和“科學性”，計劃經(jīng)濟色彩濃厚，缺乏創(chuàng)意。

　　4）功能復合期:1977年國際建筑師協(xié)會《馬丘比丘憲章》提出“社會文化論”，反對明確功能分區(qū)，提倡構建以人的社會活動為核心、功能復合的城市環(huán)境。1961年美國簡·雅克布（Jane Jacobs）出版《美國大城市的生與死》，探討城市多樣性和活力社區(qū)的關聯(lián)。1977年國際建筑師協(xié)會《馬丘比丘憲章》把城市定義為一個動態(tài)系統(tǒng)，與明確功能分區(qū)相反，強調構建以人的社會活動為核心、功能復合的城市環(huán)境；強調城市應適應多變的市場并滿足不同利益群體的訴求，摒棄雄心勃勃地大規(guī)模宏偉建設，回歸以人為本的城市建設。

　　2  城市規(guī)劃的國際經(jīng)驗

　　2.1 倫敦：現(xiàn)代規(guī)劃和大城市病治理先行者

　　倫敦有倫敦城、大倫敦和倫敦都市圈三個概念。倫敦城土地面積2.9km?，人口不到萬人；大倫敦包括倫敦城、內(nèi)倫敦、外倫敦三部分，有33個行政區(qū)，土地面積1589km?，2018年人口891萬；倫敦都市圈包括英格蘭東南部大部分區(qū)域，人口2270萬。倫敦是英國首都和政治、經(jīng)濟、文化中心，也是世界著名的金融中心、創(chuàng)意中心和旅游勝地。

　　倫敦是全球最早的現(xiàn)代化城市，城市規(guī)劃經(jīng)歷了規(guī)范公共衛(wèi)生和建筑標準、建設衛(wèi)星城、復興內(nèi)城、建設緊湊型可持續(xù)發(fā)展城市4個階段，過程中設置綠帶、建設衛(wèi)星城等方案曾對世界城市規(guī)劃產(chǎn)生深遠影響。城市布局早期以疏解為主，通過新城運動解決中心區(qū)擁擠問題，先后規(guī)劃人口2.5-8萬的衛(wèi)星城、20-30萬的新城有序疏解產(chǎn)業(yè)和人口；后期以促平衡發(fā)展為主，規(guī)劃外倫敦、內(nèi)倫敦和中央活動區(qū)3個圈層，對應不同的發(fā)展策略。各階段規(guī)劃提出了包括建設世界城市、提高倫敦地區(qū)發(fā)展效率、在效率主導的經(jīng)濟社會發(fā)展中促進城市區(qū)域平衡、改善城市環(huán)境等目標。倫敦通過發(fā)展內(nèi)城和中央活動區(qū)、改造工業(yè)碼頭用地為商服用地等，將衰落的工業(yè)、航運業(yè)區(qū)成功轉化為金融、商業(yè)區(qū)。

　　1）1885-1943年倫敦以治理衛(wèi)生改善生活環(huán)境為契機頒布世界上第一部城市規(guī)劃法案，規(guī)范公共衛(wèi)生和建筑標準。第一次工業(yè)革命促進工廠和人口大量向倫敦集聚，倫敦成為世界制造業(yè)和經(jīng)濟中心。1891年內(nèi)、外倫敦人口分別達442、114萬，城市擁擠不堪，傳染病盛行，居民的生活環(huán)境和衛(wèi)生條件亟需改善。因此倫敦在1885、1890年相繼頒布《公共衛(wèi)生法》、《工人階級住宅法》，開始全面治理城市環(huán)境、制定建筑標準，即“公共衛(wèi)生改革”運動�！豆�共衛(wèi)生法》成為世界最早的規(guī)劃法規(guī)，標志著倫敦乃至世界現(xiàn)代主義城市規(guī)劃的開始。

　　2）1944-1977年倫敦提倡新城運動，通過建設衛(wèi)星城疏解核心區(qū)產(chǎn)業(yè)和人口。1931年內(nèi)倫敦人口增至489萬，密度達1.5萬人/km?，城市不堪重負，1937年倫敦成立巴羅委員會研究解決倫敦人口過于密集問題。規(guī)劃的核心思路是用綠帶明確城市邊界，防止城市進一步擴張，并通過衛(wèi)星城鎮(zhèn)分流中心區(qū)的產(chǎn)業(yè)和人口，1944年《大倫敦規(guī)劃》把倫敦規(guī)劃為半徑約48km、面積6735km?的四層同心圓，包含城市內(nèi)環(huán)、近郊環(huán)、綠帶環(huán)和鄉(xiāng)村外環(huán)；1946年的《新城法》在市中心50km的半徑內(nèi)規(guī)劃8個初始人口2.5-8萬人的衛(wèi)星城。這一方案曾對世界多個城市的規(guī)劃產(chǎn)生深遠影響，莫斯科、東京、北京等均效仿倫敦設置邊界綠帶和衛(wèi)星城鎮(zhèn)。但是這一時期衛(wèi)星城因規(guī)模太小難以支撐高質量的公共設施及服務建設，存在“新城憂郁癥”（邁克爾·布魯頓等，2003）；并且因處于倫敦市中心通勤范圍，不少新城人口仍前往市中心工作，新城多為睡城。1969年新的大倫敦發(fā)展規(guī)劃試圖改變同心圓封閉布局模式，使城市沿著三條主要快速交通干線向外擴展，形成三條長廊地帶，在長廊終端、也即80-130公里左右分別建設3座人口20-30萬之間、具有“反磁力吸引中心”作用的城市，以期在更大的地域范圍內(nèi)解決倫敦及其周圍地區(qū)經(jīng)濟、人口和城市的協(xié)調發(fā)展問題。1951-1981年大倫敦人口從816萬減少至661萬，其中內(nèi)倫敦人口從368萬減少至243萬。

　　3）1978-2000年倫敦推動內(nèi)城復興，促進金融業(yè)、商業(yè)大發(fā)展。1970年代由于勞動力成本劣勢和世界航運向深海港口發(fā)展的趨勢，倫敦制造業(yè)和港口運輸業(yè)衰退嚴重。同時長期產(chǎn)業(yè)人口疏解政策導致城市中心經(jīng)濟增速減緩，內(nèi)城衰落、區(qū)域發(fā)展不平衡加劇。1978年撒切爾政府頒布《內(nèi)城法》結束新城運動，轉向鼓勵自由主義，推動再城市化和內(nèi)城復興。這一期間資本回流市中心，內(nèi)城區(qū)改造或新建大量辦公、科研、住宅、文化設施。1981-2001年，內(nèi)倫敦人口從243萬的低點回升至277萬，大倫敦人口從661萬回升至717萬。

　　4）2001年以來倫敦明確世界城市定位，通過建設“一平方英里金融城”、構建緊湊型可持續(xù)發(fā)展城市等提升國際競爭力。2000年新的大倫敦政府（GLA）成立， 2001年自《走向倫敦規(guī)劃》起陸續(xù)發(fā)布多版?zhèn)惗貞?zhàn)略規(guī)劃。2011年《倫敦規(guī)劃：大倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略》，定位倫敦為世界城市和世界級商務、金融、教育、文化遺產(chǎn)中心，經(jīng)3次修改后2016年規(guī)劃提出以下幾點：一是增加現(xiàn)有地區(qū)的開發(fā)強度，加速城市更新和土地二次開發(fā)；二是建成區(qū)規(guī)模不再擴大，城市建設不侵犯外圍的綠帶以及市內(nèi)的綠地等公共開敞空間；三是計劃到2025年減少全市60%的碳排放，平衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護，建設可持續(xù)發(fā)展的城市；四是通過重新規(guī)劃“一平方英里金融城”，改造金絲雀碼頭等舊工業(yè)、碼頭區(qū)，加速倫敦向商業(yè)金融中心轉變，提高國際競爭力。

　　倫敦的工業(yè)化和人口暴增曾引發(fā)空氣污染、交通擁堵等“大城市病”。為治理城市問題，在環(huán)境方面，倫敦通過外遷工廠和增加城市綠化等改善空氣質量，近十年PM2.5年均值在13-16μg/m?之間。由于倫敦地理氣候條件易結霧、工業(yè)排放多和城市靜風易集聚污染物等原因，1950年代一度霧霾嚴重。1952年倫敦發(fā)生嚴重的“倫敦煙霧事件”，空氣中的二氧化硫含量和煙霧濃度分別高達1.34ppm和4.46mg/m?，市中心部分地區(qū)能見度僅9-11m，一周內(nèi)約有4500人死亡（彼得?布林布爾科姆，1987）。2000年后倫敦污染物主要集中在市中心道路和機場附近，其污染源以汽車尾氣為主。倫敦開始重視空氣污染治理，通過外遷工廠、治理排放和增加城市綠化等應對：其一，立法推動城市能源類型轉型，控制污染源排放；1956年和1972年政府相繼頒布《清潔空氣法案》、《工業(yè)環(huán)境健康和安全法》。其二，外遷高污染高能耗高排放產(chǎn)業(yè)；到1980年代市區(qū)工業(yè)污染源基本消失。其三，提升城市綠化率；政府在城市外圍建設351km?的綠帶，到2018年倫敦總綠化率已達47%。其四，鼓勵市民出行選擇公共交通和低排放汽車以降低汽車尾氣污染。近十年倫敦二氧化硫濃度遠低于歐盟和英國的控制標準，PM2.5年均值在13-16μg/m?之間。

　　在交通方面，2003年起倫敦試行征收擁堵費、鼓勵公共交通出行，到2012年公共交通出行量增長39.5%、汽車使用量下降5.2%，擁堵明顯改善。倫敦一直是全英最堵的城市，晚高峰時段擁堵時間在總交通時間中占比超40%。2003年起政府試行在城市中心區(qū)收取擁堵費，根據(jù)時段、車輛種類、使用目的、車主居住區(qū)域靈活收取不同價格。政府在推出擁堵收費的同時，也通過加強公共交通建設、提供擁堵區(qū)繞行方案、優(yōu)化交叉口信號配時等提升市民出行效率。2003-2012年倫敦總出行量增長15.8%，其中公共交通出行量增長39.5%，汽車使用量下降5.2%；從各類出行方式占比看，私家車出行比例由40.6%降至33.3%，公共交通出行比例由36.7%升至44.2%，自行車出行比例從1.4%升至1.9%。

　　2.2 紐約：致力成為以市民為中心、強大公平的世界城市

　　紐約城市規(guī)劃經(jīng)歷了街道布局確定、區(qū)劃法案頒布、郊區(qū)化發(fā)展、再聚集、多元發(fā)展5個階段，通過大都會區(qū)域協(xié)同發(fā)展、中心區(qū)輕工業(yè)區(qū)向商住綜合開發(fā)區(qū)轉變等內(nèi)城復興策略，實現(xiàn)從制造業(yè)城市向金融、文化產(chǎn)業(yè)為中心的服務型城市轉變。紐約規(guī)劃由最初以需求導向型為主，逐步向以目標導向型為主轉變，規(guī)劃的公眾參與程度越來越高。

　　1）1800-1928年紐約確定曼哈頓島網(wǎng)格狀街道框架，以引導擴張、改善環(huán)境。18世紀末，紐約的區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)革命吸引大量工廠、人口在此集聚。這一時期曼哈頓下城的港口是城市貿(mào)易和交通的核心，因此工廠和住房建設以港口為中心向四周自由蔓延。為規(guī)范城市發(fā)展，1811年紐約州議會發(fā)布了第一個城市全面規(guī)劃方案（Commissioners’Plan of 1811），確定了曼哈頓島以網(wǎng)格狀街道為框架的整體布局。此版規(guī)劃在隨后200年經(jīng)局部調整延續(xù)至今，即我們今天看到的曼哈頓布局。到1850年紐約市人口達69.6萬，超過費城成美國第一大城市。

　　2）1904-1928年紐約修建地鐵提高城市運輸效率，頒布區(qū)劃法規(guī)范土地開發(fā)。紐約在第二次工業(yè)革命中成為美國最大的制造基地，產(chǎn)業(yè)以制糖、出版和服裝等勞動力密集型輕工業(yè)為主，1900年人口增至344萬。這一時期紐約主要有2個問題：一是交通以馬車、小汽車為主，運輸效率低；二是大量高層建筑開發(fā)存在安全隱患，并嚴重擠壓公共空間。1904年第一條長度14.4km的民營地鐵開通，城市運輸效率大幅提升。1916年政府出臺區(qū)劃法（Zoning Code），全面規(guī)范城市土地開發(fā)模式和建筑的高度、密度、形態(tài)和使用功能等。

　　3）1929-1967年工業(yè)化后期紐約統(tǒng)籌大都會區(qū)規(guī)劃，打造全球城市。1920年代末，紐約人口暴增至693萬，人口分布十分不平衡。曼哈頓島人滿為患，密度達3.89萬人/km?；而郊區(qū)大量土地閑置，其中布魯克林區(qū)和皇后區(qū)人口密度僅分別為0.65萬人、0.06萬人/km?。1929年《紐約及其周邊地區(qū)規(guī)劃》把周邊區(qū)域也列入規(guī)劃，范圍包括康涅狄格州、紐約州和新澤西州的31個縣，內(nèi)容涵蓋高速公路、鐵路、公園網(wǎng)絡等布局。開發(fā)商在利潤驅使下在郊區(qū)大量開發(fā)低密度住宅，制造業(yè)向郊區(qū)轉移，紐約進入郊區(qū)化發(fā)展時期。二戰(zhàn)后，美國經(jīng)濟實力迅速增長、在世界經(jīng)濟中占有全面優(yōu)勢，紐約作為世界金融、商業(yè)、貿(mào)易中心的地位得到加強，并發(fā)展成為世界最大的貨幣金融和股票市場，以及跨國金融機構集中地。

　　4）1968-2006年因制造業(yè)衰退，紐約以“再聚集”策略促進由制造業(yè)城市向服務型城市轉型。1960年代由于制造業(yè)萎縮和過度郊區(qū)化，紐約形成“鋪開的城市”，中心區(qū)衰敗嚴重，人口逐年減少，1960-1980年從778萬減至707萬。1968年紐約區(qū)域規(guī)劃委員會（RPA）提出“再聚集”策略，通過加強區(qū)域間的交通規(guī)劃，打造集聚性、樞紐性的中心區(qū)，引導資本和人口回流市中心。具體措施包括：一是將中心區(qū)輕工業(yè)區(qū)轉變?yōu)榫幼�、商業(yè)娛樂用途為一體的綜合開發(fā)區(qū)，集中跨國金融機構的總部；二是發(fā)展“紳士化運動”，吸引中產(chǎn)階層從郊區(qū)回歸中心區(qū)，消除市中心貧民窟。紐約中心區(qū)逐漸發(fā)展為金融、房地產(chǎn)、教育、醫(yī)療服務等第三產(chǎn)業(yè)聚集地，2000年紐約人口回升至801萬。

　　5）2007年至今，紐約發(fā)布4版綜合規(guī)劃，規(guī)劃的核心是打造經(jīng)濟不斷增長、環(huán)境可持續(xù)、公正的宜居世界城市。2001年至今，在經(jīng)濟快速全球化背景下，紐約面臨基礎設施老化、工業(yè)衰退、環(huán)境惡化和區(qū)域不平衡多種問題。2007年起紐約陸續(xù)發(fā)布4版綜合規(guī)劃，2019年總規(guī)提出建設強大公平的紐約。紐約近年規(guī)劃的主要舉措包括：其一，通過持續(xù)增加就業(yè)機會、完善教育醫(yī)療保障體系提高城市公平度；2018年紐約市就業(yè)崗位達450萬個、醫(yī)保覆蓋率達88.2%（2017年）、免費學前教育惠及7萬兒童。紐約是多種族城市，歐洲裔、西班牙裔、非洲裔、亞裔分別占比33%、29%、23%、14%，貧富差距和發(fā)展不平衡問題突出。紐約的治理措施包括：其一，促進經(jīng)濟增長，持續(xù)增加城市的就業(yè)崗位等，為美國夢創(chuàng)造機會；2018年紐約市共創(chuàng)造450萬個就業(yè)崗位，較2009年增加70萬個，并將結合科技新興市場、綠色產(chǎn)業(yè)和醫(yī)療保健創(chuàng)造更多崗位。其二，鼓勵市民積極參與民主議政；計劃2022年增加注冊選民人數(shù)150萬個。其三，確保所有的居民都能平等的獲取醫(yī)療保障和健康食品，每個學生獲得優(yōu)質教育；紐約醫(yī)保覆蓋率達88.2%（2017年），并將通過提供優(yōu)質可負擔醫(yī)保方案持續(xù)提升，免費學前教育惠及7萬兒童，目標未來推廣至全部兒童。

　　其二，發(fā)展繁榮、有活力的社區(qū)，包括增加公園廣場、文化設施、社區(qū)商業(yè)和建設步行友好街道，2015年紐約步行出行比例達38%，遠高于倫敦的21%、東京都的25%。其一，推行社區(qū)公園計劃，紐約通過增加公園建設投資，改造利用軌道橋下、道路兩側灰空間、濱水區(qū)等提升城市公園的密度；規(guī)劃2030年市民步行可達的公園廣場覆蓋率從2018年81.7%提升至85%。其二，持續(xù)增加社區(qū)文化設施；紐約市已建成216個公立圖書館。其三，鼓勵社區(qū)商業(yè)繁榮發(fā)展；全市有超過5萬家零售及餐飲小商業(yè)，沿街底商密集。其四，路網(wǎng)延續(xù)19世紀適宜步行和馬車的街道尺度，多呈規(guī)則網(wǎng)格分布，步行便利度、舒適度提升；2015年紐約步行出行比例達38%，遠高于倫敦的21%、東京都的25%，極大降低了汽車和軌道運載壓力。

　　其三，加強公共交通設施建設，提高出行效率，規(guī)劃2050年低碳出行率從2015年68%提升至80%。根據(jù)荷蘭TomTom發(fā)布的2018全球最擁堵城市排名報告，紐約位居第42名，仍存在局部擁堵。原因一方面是核心商務區(qū)四面環(huán)水，通行壓力集中在有限的隧道和橋上；另一方面是公共交通出行僅占比28%，遠低于同等規(guī)模其他國際一流城市。紐約近年不斷加強交通設施建設以提高出行效率，主要有3項措施：一是增加公共交通建設投資：提高地鐵站點覆蓋率、減少延誤率；增加公交專用道路里程，到2020年，將公交車平均行駛速度提高25%；提高輪渡使用率。二是改造城市道路，增加道路安全性和自行車道規(guī)劃；紐約過去十年自行車出行量年增長率達150%。三是加強跨區(qū)域交通連接；打通大都會區(qū)紐瓦克-拉瓜迪亞-肯尼迪三機場間軌道連接，促進軌道沿線地區(qū)發(fā)展。

　　其四，重視氣候變化對城市生活的影響，發(fā)展彈性城市，主要舉措包括建設海綿城市、強制推行洪水險、減少溫室氣體排放等。全球變暖導致近年極端天氣多次發(fā)生。2012年颶風桑迪襲擊紐約，由于缺少災害預案、海水倒灌和排水設施不力導致地鐵停運、500萬人失去電力供應，直接經(jīng)濟損失達180億美元。此后紐約積極推行三項舉措提高城市彈性：其一，積極建設海綿城市，2014年丹麥BIG事務所中標了紐約市3.5億的城市規(guī)劃方案，設計延綿16km長的“U”形低勢綠地，通過海綿濕地、景觀堤壩等設施提高城市應對災害天氣的能力。其二，劃分曼島下城區(qū)、新澤西長島等瀕水區(qū)域物業(yè)的風險等級，推行強制洪水險。其三，推動清潔能源使用，鼓勵發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)以實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護雙贏。

　　2.3 東京：“環(huán)線+放射線”軌道網(wǎng)絡連接的多中心城市

　　東京有三個概念：東京都區(qū)、東京都和東京圈。東京都區(qū)包括23個區(qū)，土地面積627km?，2017年人口為930萬；東京都包括東京都區(qū)和多摩地區(qū)等，土地面積2188km?，人口為1372萬；東京圈包括東京都和崎玉、千葉、神奈川3縣，土地面積13558km?，人口為3644萬，占日本的28.8%，GDP為1.56萬億美元（2016年），約占日本的1/3。東京是日本政治、經(jīng)濟、文化、教育和科技創(chuàng)新中心，也是與紐約、倫敦齊名的世界城市。

　　東京圈的城市結構從早期“一極集中”逐漸轉向當前“多中心多核”，過程經(jīng)歷發(fā)展衛(wèi)星城、建設7個副都心，拓展多中心都市圈3個階段。東京通過多中心發(fā)展模式引導工業(yè)、教育和部分商務功能向都市圈內(nèi)轉移，提高中心區(qū)商服用地比例，實現(xiàn)城市從工業(yè)中心向全球金融、貿(mào)易中心轉變。

　　1）1950-1969年東京規(guī)劃環(huán)城綠化帶和衛(wèi)星城，限制城市自由蔓延，有序引導產(chǎn)業(yè)向周邊區(qū)域轉移。二戰(zhàn)后日本經(jīng)濟高速增長，尤其是重化工業(yè)成長迅速，人口和企業(yè)大量地向東京集聚。1950年東京人口在日本占比達7.5%，且人口主要集中在千代田區(qū)、中央?yún)^(qū)、港區(qū)等東京都傳統(tǒng)核心區(qū)域。東京的單中心“一極”結構導致功能過度集中、擁擠、城市邊界無序向外延展等問題。日本在1956、1958年先后制定《首都圈整頓方案》、《首都圈建設規(guī)劃》（首都圈為一都七縣，范圍大于一都三縣的東京圈），提出建設以政治、經(jīng)濟、文化為中心的城市圈，東京都與周邊區(qū)域一體化的首都圈。方案參考1944年的《大倫敦規(guī)劃》，提出“綠化帶+衛(wèi)星城市模式”，限制城市自由蔓延，逐步分散集聚在東京核心區(qū)的工業(yè)、教育、行政辦公以及批發(fā)倉儲等多類設施到周邊衛(wèi)星城。同時，政府大力推進基礎設施建設，包括城市軌道和城際高速公路網(wǎng)絡等。1950-1970年東京都人口從628萬迅速增至1141萬，年均增速達3.0%。

　　2）1970-1998年東京都劃定7個副都心、3個新都心，全面疏解核心區(qū)人口和高能耗產(chǎn)業(yè)，向金融商業(yè)中心轉變。1970年代日本經(jīng)濟增速換擋，東京圈經(jīng)濟增長開始減速，但產(chǎn)業(yè)轉型反而加速了商務等服務業(yè)向東京都心進一步聚集。1976年日本政府出臺第三次《首都圈規(guī)劃建設》，以擺脫首都圈“一極集中”依賴、適度疏解非首都功能為主要目標。一方面先后在東京都內(nèi)建設新宿、池袋、涉谷、大琦、上野-淺草、錦系町-龜戶、臨海等7個副都心，在東京都外建設琦玉縣的琦玉新都心、千葉縣的幕張新都心、神奈川縣的橫濱MM21等三個新都心，構建“區(qū)域多中心城市復合體”的分散型網(wǎng)絡結構；另一方面加快推動鋼鐵和化工等高能耗產(chǎn)業(yè)的外遷。1970-1995年東京區(qū)域性交通網(wǎng)絡進一步完善，多核型的都市圈架構逐步成型；東京都人口先增后減，年均增速僅0.1%，琦玉、千葉和神奈川三縣人口增速分別為2.3%、2.2%、1.7%。

　　3）1999年至今東京逐漸明確定位“世界第一城市”，通過構建東京灣環(huán)狀都市軸、舉辦2020奧運會等增強國際競爭力。1990年代初，日本泡沫經(jīng)濟崩潰，經(jīng)濟發(fā)展和人口增長停滯，人口老齡化加劇。為促進首都圈經(jīng)濟發(fā)展，提升人居環(huán)境，1999年第五次首都圈建設規(guī)劃提出“多中心多核”都市圈設想：將東京中心、次中心的部分城市功能分布到都市圈內(nèi)包括千葉、琦玉、神奈川等縣的范圍中，在東京灣區(qū)構建“環(huán)狀”大都市軸。東京通過營造良好生活和就業(yè)環(huán)境、發(fā)展知識密集型新興產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)造獨特文化來增強國際大都市競爭力，并促進輔助性生活服務、公共交通設施的發(fā)展。2014年東京提出建設“世界第一城市”的目標，希望借助2020奧運會再次提升城市能級，發(fā)展可持續(xù)的未來，打造國際領軍城市。

　　東京圈便捷的軌道交通網(wǎng)絡鏈接起多個中心，形成了“環(huán)線+放射線”的布局，承擔東京圈旅客運輸量約6成。1930年代起東京軌道線開始大規(guī)模建設，極大提升外圍地區(qū)的交通可達性；軌道形成“環(huán)線+放射線”布局，以“山手環(huán)線”為中心，向郊區(qū)放射近20條通勤線。2015年東京圈軌道交通運營里程達2705km，站點達1510個，當前軌道交通分別承擔東京圈、東京都旅客運輸量的59.6%、44%。

　　但由于職住分離，2015年東京都晝夜人口比高達118%，局部擁堵仍然突出。2018年，東京在荷蘭TomTom公司國際最擁堵排名中列25位，擁堵程度仍高于紐約、倫敦等國際一流城市。2014年東京圈機動車保有量達1603萬輛，約為北京608萬輛（2018年）的2倍。政府通過中心區(qū)收取高停車費、鼓勵公共交通出行等措施減少汽車使用率，比如市中心自助式停車場費用高達600-1500日元/小時（約39-98元人民幣）（蔣豐，2015）。東京都區(qū)的晝夜人口比高達118%（2015年），平均單程通勤時間高達58分鐘（袁蒙，2016），擁堵主要集中在通往中心區(qū)的高速公路上。

　　在環(huán)境方面，1960年代東京也曾出現(xiàn)嚴重空氣污染，政府通過產(chǎn)業(yè)轉移、生產(chǎn)排放治理和汽車尾氣治理等有效應對。1960年代末，東京能見度一度僅30-50m，不見天日。其空氣污染主要有2個成因：一是在二戰(zhàn)后日本推行“新產(chǎn)業(yè)城市”規(guī)劃、鼓勵重化工業(yè)發(fā)展的背景下，東京成為京濱工業(yè)帶重要一環(huán)，其生產(chǎn)所需的煤炭和石油原料產(chǎn)生大規(guī)模煤塵和硫氧化物污染。二是小汽車逐漸普及，產(chǎn)生大量尾氣；根據(jù)東京環(huán)保署統(tǒng)計，1969年汽車尾氣中氮氧化物、碳化氫、一氧化碳等污染物日均值達400、690、4290噸。東京治理空氣污染主要有3個舉措：其一，外遷產(chǎn)業(yè)、減少和治理污染排放。1962年起東京相繼頒布《煤煙控制法》、《大氣污染防止法案》等14項防治污染法規(guī)，通過提高企業(yè)排放檢測標準、強制增加環(huán)保設備等減少污染排放。其二，增加城市綠地，推行屋頂綠化法案等。2000年起東京規(guī)定改建或擴建1000m?以上的建筑時，屋頂綠化面積需超過可利用面積的20%。其三，通過完善公共交通網(wǎng)絡、收取高昂停車費用、鼓勵低排放汽車使用等措施，增加市民低碳出行率，從而減少汽車尾氣排放。2018年東京PM2.5年均濃度為12.4μg/m?，空氣良好。

　　2.4 新加坡：以公共交通系統(tǒng)為骨架的高密度可持續(xù)發(fā)展城市

　　新加坡是一個國土面積僅721.6km?的城市型國家，2018年人口564萬人，密度達7816人/km?，僅次于澳門和摩洛哥，居世界第3位。新加坡是一個多元文化的移民國家，屬于外貿(mào)驅動型經(jīng)濟，是重要的國際金融中心、航運中心，2018年GDP達3641億美元。

　　新加坡城市規(guī)劃的核心是在有限土地資源下促進城市可持續(xù)發(fā)展，主要有3個特點：其一，前瞻性、延續(xù)性強。1971年新加坡確定了25個衛(wèi)星鎮(zhèn)環(huán)繞中心灣區(qū)的城市布局、公有土地制度、生態(tài)城市策略，并在此后近50年3版規(guī)劃中不斷優(yōu)化落實。新加坡自治初期有兩個首要問題：一是經(jīng)濟低迷、1959年失業(yè)率一度高達13.2%；二是住房短缺、人均居住面積不足6m?。1971年李光耀政府發(fā)布第一版規(guī)劃，提出經(jīng)濟、社會、環(huán)境平衡發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展理念和花園城市、公共城市（公共住房與公共交通）規(guī)劃目標。規(guī)劃包括5項具體措施：其一，設5個行政片區(qū)，確定25個衛(wèi)星鎮(zhèn)環(huán)繞中心灣區(qū)的城市布局，其中中心灣區(qū)以金融商務功能為主、西部郊區(qū)以電子電器加工和石化煉油等工業(yè)功能為主。其二，確定政府公有為先的土地政策，嚴格控制土地開發(fā)節(jié)奏。其三，政府主導開發(fā)面向中低收入群體的廉租房和廉價組屋，確保居者有其屋。其四，布局地鐵、機場等交通系統(tǒng)。其五，把生態(tài)城市建設作為發(fā)展目標，制定人均8㎡的綠地規(guī)劃目標。

　　1991版規(guī)劃以將新加坡建成卓越的熱帶城市為目標，一方面在首版規(guī)劃的基礎上完善各級城鎮(zhèn)中心體系，分散各級中心布局；另一方面提出關注發(fā)展平衡，包括平衡工作與娛樂區(qū)、文化與商業(yè)區(qū)，城市建設與自然水體等，通過增加高附加值工業(yè)、科研、商業(yè)、物流園區(qū)建設，拓展CBD和新濱海灣中心區(qū)，提升機場港口和軌道等基礎設施等措施，促進從工業(yè)中心向國際金融、商業(yè)中心轉變。2001年新加坡以城市可持續(xù)發(fā)展為核心，關注土地規(guī)劃更新以滿足不斷增長的建設需求，持續(xù)改善市民居住環(huán)境和住房條件。在2013版規(guī)劃中，新加坡當局預測2030年人口將達到650-690萬，提出維持高品質的生活環(huán)境總目標，確保在經(jīng)濟和人口增長的同時，民眾能夠繼續(xù)享有優(yōu)質環(huán)境。措施包括推行保障住房，優(yōu)化交通連接，維持經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，讓城市更加包容宜居；2015年新加坡人均住房面積增至27.6㎡，住房自有率約9成。

　　其二，以公共交通系統(tǒng)為骨架規(guī)劃衛(wèi)星鎮(zhèn)，步行10分鐘生活圈覆蓋率近100%。新加坡的TOD（以公共交通為導向的開發(fā)）實踐以便捷的MRT（地鐵）和公交系統(tǒng)為開發(fā)主干、以MRT車站為中心，規(guī)劃范圍約2.5km*2.5km、覆蓋5萬戶和20萬人口的衛(wèi)星鎮(zhèn)模塊，并在中心設置公共服務配套功能，包括交通樞紐、商業(yè)、文化娛樂健身中心等。居民基本可以在10分鐘步行圈內(nèi)解決生活需求。2015年公共交通系統(tǒng)日客流量約700萬人次，占總日常出行率的63%。到2018年新加坡已建成地鐵和輕軌199.6公里，MRT站點119個，公交線路364條。

　　其三，高度關注經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的平衡。包括重視綠地規(guī)劃，城市植被覆蓋率超80%；環(huán)保立法、執(zhí)行嚴格；優(yōu)化生產(chǎn)能耗，過去13年單位GDP能耗已降低25%。從1971年第一次規(guī)劃起，新加坡就高度重視經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境同步發(fā)展，因此城市并未出現(xiàn)明顯環(huán)境污染。主要有三項平衡舉措：其一，重視綠地規(guī)劃；規(guī)劃初期即把3000公頃樹林、沼澤地劃定為不可開發(fā)的自然保護區(qū)，并且在市區(qū)大量建設公園和綠地；新加坡的植被率逐年增長，到2014年城市綠化率達45%，植被覆蓋率超80%。其二，環(huán)保立法、執(zhí)行嚴格；1970年代起，新加坡政府制定了完備的環(huán)境保護立法，如《新加坡環(huán)境污染管制法令》，對各類廢物處理和排放制定明確的標準，并嚴格督查落地。其三，鼓勵資金投入到生產(chǎn)能耗和排放的優(yōu)化中；2005-2018年新加坡單位GDP能耗累計降低25%。

　　2.5 莫斯科：從單中心、工業(yè)優(yōu)先轉向多中心、商業(yè)服務型城市

　　莫斯科有兩個范圍，莫斯科市和莫斯科都市圈。莫斯科市土地面積1081km?，人口為1263萬（2018年）、GDP為2453億美元（2017年）。莫斯科都市圈包括莫斯科市和莫斯科州大部，土地面積約4.4萬km?，人口2023萬，GDP為3046億美元（2017年）。莫斯科是俄羅斯政治、經(jīng)濟、文化、教育、科技中心。

　　莫斯科城市規(guī)劃經(jīng)歷了確定基本布局、發(fā)展多中心、改善城市環(huán)境3個階段。與其他世界大城市相比，莫斯科成長為特大型城市走過了一條特殊的發(fā)展道路，城市發(fā)展帶有預先計劃建設、政府強力推動的鮮明特征。

　　1）1935年莫斯科第一版城市規(guī)劃以建設社會主義首都為目標，確定放射狀同心圓形態(tài)和工業(yè)優(yōu)先的布局，北京、上海等城市在早期受該版規(guī)劃深刻影響。1922年蘇聯(lián)成立之初，莫斯科僅約百萬人口，工業(yè)基礎薄弱。在社會主義制度下，莫斯科迫切希望“建設社會主義和世界上第一個無產(chǎn)階級的首都”，建成共產(chǎn)主義樣板城市，因此規(guī)劃的首要目標是部署社會主義工業(yè)生產(chǎn)和完善城市功能。第一版城市總規(guī)內(nèi)容主要包括：其一，在城市歷史形態(tài)的基礎上整頓，不拆除老城，確定紅場為中心的放射狀同心圓城市形態(tài)，限定500萬人口及600km?的城市發(fā)展上限，并在城市邊緣規(guī)劃半徑10km的環(huán)城綠帶。其二，確定城市功能以工業(yè)生產(chǎn)為核心，把居住作為工業(yè)生產(chǎn)的配套功能，采用標準化、指標化的規(guī)劃方式。北京、上海等城市在早期受該版規(guī)劃深刻影響。

　　2）1971年莫斯科城市規(guī)劃提出構建多中心城市，將全市劃分8個人口60-100萬之間的規(guī)劃區(qū)，疏解中心區(qū)非首都功能。措施包括：其一，調整人口規(guī)模上限至800萬。其二，從單中心模式轉向多中心模式，劃分1個中心區(qū)和7個扇形規(guī)劃區(qū)，每個規(guī)劃區(qū)控制人口在60-100萬之間、生產(chǎn)區(qū)7-8個，并在規(guī)劃區(qū)之間建設綠地和公共廣場。其三，增加居住用地供給，提升居住質量。到1980年末，莫斯科已發(fā)展成為人口超千萬的超大城市。

　　3）1991年蘇聯(lián)解體后，莫斯科通過外遷工業(yè)、建設商服和文化科研設施實現(xiàn)向商業(yè)服務型城市轉變，并通過大力改善城市生態(tài)、推進基礎設施建設塑造方便市民生活的城市。1990年代莫斯科的城市發(fā)展面臨3個主要問題：一是城市經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)亟需轉型，二是人口超過中心區(qū)承載能力、擁堵加劇。因此其規(guī)劃主要有4個方向：其一，優(yōu)化功能布局，向以商業(yè)服務為中心的城市轉變。在整體布局方面，延續(xù)多中心規(guī)劃布局，在莫斯科市和莫斯科中心區(qū)分別制定杜絕無序蔓延、弘揚歷史核心區(qū)政治經(jīng)濟和文化中心作用等策略。在功能優(yōu)化方面，一是外遷中心城區(qū)工業(yè)企業(yè)到郊區(qū)邊緣地帶及莫斯科州，二是對原中心區(qū)大量工業(yè)用地進行改造和調整，轉向發(fā)展商辦、購物廣場等綜合體，增加文化設施和科研高校建設等。其二，制定《莫斯科發(fā)展總體規(guī)劃的基本法律》（1997年）、《關于莫斯科市土地使用的規(guī)定》（1999年）等規(guī)劃和土地法，向土地私有化轉變。其三，1999年莫斯科首次提出“方便市民生活”這一發(fā)展目標，2010年《莫斯科市城市總體規(guī)劃（2010-2025年）》進一步提出構建有利于人類生命活動的城市環(huán)境，策略包括構建良性生態(tài)環(huán)境、提供合格衛(wèi)生條件、改善城市環(huán)境，規(guī)劃到2025年重組工業(yè)帶10%的土地面積、將其轉變?yōu)榫G化區(qū)。其四，推進城市基礎設施建設，尤其是在郊區(qū)；1999年規(guī)劃到2020年城市路網(wǎng)密度從5.3km/km?增至8km/km?，城市交通干道長度從1245km增加到1900km，城市路網(wǎng)道路總長度從4563km增至5900km。

　　由于莫斯科人口目標不斷被突破、單中心和工業(yè)優(yōu)先布局模式導致城市攤大餅式擴張、工業(yè)居住用地比例失調和交通擁堵等一系列問題。在人口方面，1935、1971年莫斯科分別提出500、800萬的長期人口控制目標，均很快被突破，導致城市土地、配套設施不足問題凸顯，城市攤大餅式向外擴張。在功能劃分方面，一方面由于莫斯科實行對土地有計劃的集中開發(fā)政策，中心區(qū)的土地多規(guī)劃為工廠，開發(fā)強度較低。盡管莫斯科1971年以來限制市區(qū)工業(yè)發(fā)展，但是收效不大，大部分產(chǎn)業(yè)仍然集中在中心區(qū)。另一方面，莫斯科主要在郊區(qū)規(guī)劃住宅，導致大部分市民居住在郊區(qū)甚至住在莫斯科州。上述兩方面導致職住分離問題普遍，就業(yè)機會集中在市中心、人口多居住在城市郊區(qū)，市民出行距離普遍較長，逢高峰期道路交通流量劇增。在空間布局方面，規(guī)劃為保證紅場的核心區(qū)地位，市區(qū)呈現(xiàn)以紅場為圓心向外擴張，道路呈射線方式向外延伸，城市被劃分成多個扇形區(qū)域。布局初衷是確保城市在各個方向均衡發(fā)展，使進入市中心的道路密度大致均等，但隨著城市規(guī)模擴大、小汽車普及，進出城市的放射狀交通線上的流量劇增，使得路網(wǎng)密度小、主要道路不足等問題逐步暴露，擁堵嚴重，莫斯科多次被評為全球最堵的城市。雖然莫斯科在1999、2010年規(guī)劃中提出多項調整和整改措施，但治理大城市病任務依然艱巨。

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