1980年前 美國(guó)政府沒(méi)有停擺 2019年后……

　　1月18日周五，美國(guó)政府停擺第28天。

　　看起來(lái)美國(guó)政府因?yàn)闆](méi)錢而停擺是家常便飯，畢竟最近（特朗普上臺(tái)以來(lái)）每年都無(wú)法及時(shí)和國(guó)會(huì)達(dá)成共識(shí)。不過(guò)“關(guān)門”這件事情，其實(shí)歷史還不到半個(gè)世紀(jì)。

　　1980年以前，美國(guó)政府沒(méi)有真正意義上的關(guān)門。在美國(guó)憲法三權(quán)分立的規(guī)定下，國(guó)會(huì)控制錢袋子，新一財(cái)年總統(tǒng)提出的預(yù)算案未能被國(guó)會(huì)通過(guò)時(shí)，資金缺口出現(xiàn)，聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)就會(huì)因?yàn)闆](méi)有撥款而“關(guān)門”。不過(guò)，1980年以前，聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)在資金缺口期間，通常仍然維持運(yùn)作。

　　那時(shí)候官方機(jī)構(gòu)不靠金錢運(yùn)作，而是靠信仰運(yùn)作。政府盡量壓縮不必要的運(yùn)作，并相信國(guó)會(huì)不會(huì)容忍政府長(zhǎng)久關(guān)閉。

　　一直到1980年，一個(gè)男人打破了這種信仰。

　　在吉米·卡特?fù)?dān)任美國(guó)總統(tǒng)的每一年里（1977到1980年的四個(gè)財(cái)年），都出現(xiàn)了資金缺口（他和國(guó)會(huì)的關(guān)系可見一斑）。時(shí)任司法部長(zhǎng)Benjamin Civiletti被要求對(duì)此提供法律意見，確定在國(guó)會(huì)不能按時(shí)通過(guò)預(yù)算案時(shí)，聯(lián)邦政府到底應(yīng)該怎么辦。

　　Benjamin Civiletti給出了意見。他重審了1870年的《反超支法》，嚴(yán)格認(rèn)定聯(lián)邦雇員不應(yīng)在國(guó)會(huì)未撥款時(shí)工作，否則就是對(duì)該法律的違背。

　　這一意見在當(dāng)時(shí)掀起了不小風(fēng)浪。當(dāng)時(shí)沒(méi)有人想到，政府竟然要為（當(dāng)時(shí)還是）短短幾天就能解決的資金缺口而全面停擺。Benjamin Civiletti本人也感受到了這種壓力，一年后他又發(fā)表了第二份意見書，強(qiáng)調(diào)政府關(guān)門可以有一些例外，即“關(guān)乎人類安危的緊急情況”：

　　一，在履行撥款職責(zé)和保護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全之間，必須有一些合理、明確的聯(lián)系；二，必須有一些合理的可能性，即人民生命或財(cái)產(chǎn)安全的保護(hù)需要做出讓步，在停擺時(shí)受到影響。

　　在真實(shí)的“關(guān)門”壓力下，1980財(cái)年后，資金缺口仍然時(shí)時(shí)出現(xiàn)，但要比此前明顯縮短。第一次真正意義上的“關(guān)門”發(fā)生在1981年11月，只持續(xù)了兩天。1981財(cái)年到1995財(cái)年間，九次關(guān)門的持續(xù)時(shí)間都沒(méi)有超過(guò)3天。

　　來(lái)到1996年，時(shí)任總統(tǒng)克林頓創(chuàng)下了“關(guān)門”紀(jì)錄。共和黨占據(jù)多數(shù)的國(guó)會(huì)通過(guò)了一項(xiàng)預(yù)算案，大幅削減了社保福利計(jì)劃的開支�？肆诸D拒絕在這一預(yù)算案上簽字，政府隨即停擺。最終國(guó)會(huì)和白宮商議決定，進(jìn)行一定程度的開支削減并加稅。當(dāng)時(shí)讓步的是國(guó)會(huì)的共和黨人，美國(guó)政府分別遭遇了5天和21天的兩次停擺。

　　21天是此前的政府停擺紀(jì)錄。在那以后的17年里，都沒(méi)有出現(xiàn)資金缺口。

　　2013年，奧巴馬再一次打破了平靜。這一次停擺持續(xù)了16天，和克林頓時(shí)期類似，同樣是民主黨總統(tǒng)（奧巴馬）和共和黨國(guó)會(huì)的對(duì)決，做出讓步的也仍然是共和黨人所在的國(guó)會(huì)。

　　特朗普上臺(tái)后，2018年出現(xiàn)了兩次政府停擺。這兩次停擺的有趣之處在于，它們體現(xiàn)了如果關(guān)門發(fā)生在足夠巧妙的時(shí)點(diǎn)，實(shí)際的政府運(yùn)作可能并不會(huì)受到太大影響。

　　第一次發(fā)生在2018年1月19日（周五），國(guó)會(huì)未能通過(guò)臨時(shí)撥款法案，資金缺口出現(xiàn)，管理和預(yù)算局（OMB）通知聯(lián)邦機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備停擺，人事管理辦公室（OPM）。1月22日周一，國(guó)會(huì)通過(guò)了臨時(shí)撥款法案，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)自周二起恢復(fù)運(yùn)作，受到影響的只有周一一個(gè)工作日。

　　在1月22日通過(guò)的臨時(shí)撥款法案到期后，2月8日周四晚間，OMB和OPM發(fā)布了第二次停擺的通知。不過(guò)在周五早間，國(guó)會(huì)和總統(tǒng)通過(guò)了持續(xù)決議案，聯(lián)邦雇員又被通知返工。這一次停擺沒(méi)有造成實(shí)際的停工，但預(yù)算局周四晚間的聲明仍然顯示資金缺口出現(xiàn)（雖然只有幾個(gè)小時(shí)）。這更像是一次技術(shù)性關(guān)門。

　　史上最長(zhǎng)關(guān)門引發(fā)的討論：是否應(yīng)該改變關(guān)門機(jī)制？

　　與前兩次長(zhǎng)時(shí)間停擺，即克林頓和奧巴馬時(shí)期的政府關(guān)門不同的是，特朗普的關(guān)門的確是歸因于他本人。這一次是總統(tǒng)施壓國(guó)會(huì)，而不是國(guó)會(huì)制約總統(tǒng)。

　　某種程度上來(lái)說(shuō)，這一次關(guān)門的特殊之處，也使得特朗普更多地希望能緩和政府關(guān)門的影響，包括但不限于：

　　1月28日開始的報(bào)稅季臨近，1月15日，美國(guó)稅務(wù)局召回46000名（約60%的）員工，處理退稅問(wèn)題。1月15日早些時(shí)候，美國(guó)國(guó)家財(cái)政部雇員聯(lián)盟（NTEU）申請(qǐng)臨時(shí)限制令，希望禁止財(cái)政部要求員工無(wú)償工作。哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地方法院法官周二拒絕了工會(huì)的這一請(qǐng)求。1月15日，美國(guó)聯(lián)邦航空管理局召回1700名檢查員和工程師，為“確保國(guó)家航空的持續(xù)安全運(yùn)行”。如此一來(lái)，聯(lián)邦航空管理局已經(jīng)有30000名員工需要在無(wú)償工作。美國(guó)國(guó)家空中交通管制員協(xié)會(huì)（NATCA）也申請(qǐng)了臨時(shí)限制令，不出意料地也被拒絕了。12月21日政府關(guān)門開始后，農(nóng)業(yè)部遵循一項(xiàng)規(guī)定，在資金缺口出現(xiàn)后的30天里仍然發(fā)放食物津貼，即到1月20日。美國(guó)農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)1月8日表示，正在與各州合作，提前發(fā)放2月的食物津貼。以往食物津貼也有提早發(fā)放的先例，不過(guò)通常與颶風(fēng)等自然災(zāi)害有關(guān)。在2013年奧巴馬時(shí)期的政府關(guān)門過(guò)程中，美國(guó)國(guó)家廣場(chǎng)和關(guān)閉的國(guó)家公園的紀(jì)念碑附近都設(shè)立了路障，為關(guān)門突出存在感；這一次停擺過(guò)程中，國(guó)家公園仍然開放，志愿者也會(huì)進(jìn)去清理垃圾。比起1995-1996年的政府停擺，這一次只有約28萬(wàn)名聯(lián)邦雇員沒(méi)有上班（而且他們還在不斷被召回），當(dāng)年第一輪5天的關(guān)門中，有80萬(wàn)人沒(méi)有去上班。

　　麻煩重重，政府工作人員到底是否應(yīng)該在沒(méi)有預(yù)算的期間停止上班？在這次美國(guó)政府的超長(zhǎng)關(guān)門中，這個(gè)問(wèn)題再一次被提起。

　　在Benjamin Civiletti把“關(guān)門”這件事情從匣子里放出來(lái)以后，立法者戴著“預(yù)算案必須通過(guò)”的緊箍，在體會(huì)過(guò)了克林頓時(shí)期長(zhǎng)期關(guān)門的負(fù)面影響后，對(duì)關(guān)門的心存畏懼帶來(lái)了17年的平靜。

　　但是隨著停擺越來(lái)越頻繁，立法者和領(lǐng)導(dǎo)人似乎比以往更能接受資金缺口——這在特朗普身上尤其明顯。參議院民主黨領(lǐng)袖舒默1月初提到，這位“為政府因?yàn)檫吘硥Χ�關(guān)門感到驕傲”的總統(tǒng)表示，會(huì)讓政府停擺很久“數(shù)月甚至數(shù)年”。

　　關(guān)門看起來(lái)已經(jīng)失去了制約作用，只剩下缺陷。政府關(guān)門不能省錢，不上班的員工最終照樣拿錢，美國(guó)管理和預(yù)算局估計(jì)，2013年奧巴馬時(shí)期16天的政府關(guān)門后，最終有20億美元支付給了停工的聯(lián)邦雇員。而且，關(guān)門期間一些應(yīng)收的資金也沒(méi)有收上來(lái)。

　　巴爾的摩大學(xué)法學(xué)院教授Charles Tiefer提到，直到今天，美國(guó)政府關(guān)門的法律基礎(chǔ)都是1981年Benjamin Civiletti的司法解釋�！八�可以由今天的司法部長(zhǎng)進(jìn)行修正，或者是重新解釋�！盋harles Tiefe對(duì)美國(guó)雜志網(wǎng)絡(luò)《Slate》稱，“我認(rèn)為這次關(guān)門正是一次強(qiáng)有力的改革呼吁。”

　　Charles Tiefer曾擔(dān)任美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院副法律顧問(wèn)一職長(zhǎng)達(dá)11年。“另一方面，這也取決于公眾的結(jié)論。如果總統(tǒng)的支持者最終仍然認(rèn)為關(guān)閉政府是正確的，你在不久的未來(lái)還是會(huì)再次看到大型停擺�！彼�表示。

　　來(lái)自華爾街見聞